原来，所谓把权力关进制度的笼子，真的需要首先把制度关进制度的笼子，对于大清来说，这样的制度，是从“人治”走向根本性的“法治”，就是朝野几乎人人都在翘首盼望的立宪。在这块土地上受过很多苦难的人们，他们应该生活在“诸神”的黄昏后，再也不需要一个代表上天的“神”，再也不需要一个接一个的“神”。从秦皇汉武到唐宗宋祖，那已经反复证明了行不通，只有制度的力量才能时时保障基本的果实，却能激发更大的力量，让所有人都按照“人”的规律和规矩来办事——哪怕他是皇帝，想办一件什么事，哪怕是万分紧急的“军国大事”，哪怕本身是人心所向大势所趋，也不能随便拉上几个人成立一个机构，就“只凭领导一发动，下面就干起来”，然后把它变成朝廷意志、国家意志加于老百姓们的头上，再也不能有什么人能借着“制度创新”实现对专制擅权的偷梁换柱。军机处，它因为是皇帝简单粗暴凌驾于国家正常行政系统上的左膀右臂，所以在立宪改革中就要打掉这样的左膀右臂——对皇权做出制衡！

看来，不是老袁看军机处不顺眼，实在是在一个需要立宪的政治体制面前，军机处是不合时宜的，老袁已经在方案中提出了“将军机处和内阁并入责任内阁”。当然，所谓“并入”其实就是撤销，讲究现实的老袁只不过是说得缓和一点，怕引起别人激烈的反应。很显然，这个新成立的“责任内阁”应该并不同于原来的内阁和军机处，它也是一套系统，一套几千年以来的王朝历史中从未出现过的系统。

<h4>袁世凯设立责任内阁的设想</h4>

现在，我们要来了解一下“袁世凯牌”责任内阁的秘密，它用一句话来说，就是按专业分工，朝廷设11部，由这11个部的正部长（尚书）兼任内阁大臣，在这11个人的基础上，再设专职的内阁总理大臣1人，左右副大臣各1人，这14人组成了责任内阁，它将取代军机处成为全国最高权力机关。

相信大家要问了，这11位内阁大臣不也是兼职吗？其实我们只要仔细一想就能发现差别：他们虽然也是“兼职”，但他们本身是固定下来的人选，以后皇上再也不能随机指定军机大臣了，方案里的“分之为各部，合之皆为政府，入则同参阁议，出则各治部务”，指的就是这个情况。

而责任内阁最重要的自然就是“责任”二字，具体表现在以下几个方面：

首先是分职专任。在这次官制改革之前，朝廷出于满汉有别的祖制，各部的尚书就有2人，分别是满尚书、汉尚书各一人，一个部的正部长就有两个人来当，等于在一部中就有满汉两套班子，大家表面和气，私下算计，而某位部长很可能又兼任其他繁杂的职务，比如兄弟你这个吏部的满尚书很可能还兼任领侍卫内大臣，那么到底是吏部的本职工作重要，还是保卫皇上更重要？是“国差”重要还是“皇差”更重要？相信兄弟你也能分清楚，这就很容易出现某些部长不干活（推给另一个部长），某些部长又累成狗（兼职太多）。

责任内阁规定，除有极特殊情况，各部尚书不再兼任其他职务和职位，同时由于军机处已经撤销了，也不必要再成为军机处的“临时工”，各部尚书都“专治部务”，而且各部只设尚书一人，不分满汉，可以是满人，也可以是汉人，让专门的人去管专门的部，把责任落实到个人，让责任内阁确实能够对国家大政负责。

而责任内阁对皇上也是有责任的，根据老袁和他幕僚团队的设想，一般政务可以由内阁大臣自行处理，但遇有重大之事，都应该由责任内阁公开讨论，少数服从多数，阁议决定之后再奏请皇帝颁布谕旨。如果没有十分特别的情况，皇帝一般不能驳回，反过来，皇帝想做的事，决不能像过去那样吩咐军机处下发道谕旨就行了，皇帝发布谕旨，必须经责任内阁签字同意，否则就不发生效力——但是，皇帝对内阁总理大臣和内阁大臣都有任免权，而各内阁大臣遇到紧急情况时，还可“自请入对”，也就是可以绕过内阁总理直接去找皇上（洗脱内阁总理有“架空”皇上的嫌疑，用心良苦），更重要的是，当政务出现重大差错引起朝野上下严重不满时，责任内阁要为此承担责任，皇帝是不需要为此负责的，内阁倒台了，皇帝还是皇帝，不会出现皇帝也被牵连“下台”的情况。

这种情况形象地说，大清的“产权”还是皇室的，而“治权”更多的是责任内阁的，责任内阁治得不好，就要向国家大政和皇室负责而倒台；但皇室也要相信，责任内阁治得再好，也不会图谋霸占“产权”，这就改变了以往“家天下”观念中，拥有天下也要独裁治理天下的概念，有利于朝廷权力中枢从一元制向二元制转变，多少缓和一下之前皇室集权独裁带来的多种弊病和百姓们的不满。

如此一来，袁世凯设计的责任内阁就已经有了近代“责任政府”的意味，它与皇权相互制衡，也和之前的军机处有了根本区别：正是因为“产权”与“治权”逐步分开，逐步走向公开政治（可以问责，可以倒台），以及分职专任等等“责任”的确立，有助于改变几千年来从官到民的“官本位”思想，有对权力的限制，才能减少对权力的崇拜，让权力不再天然是真理的代名词；有助于让政治不再是神秘之事，甚至不再是神圣之事，政治原本就应该以处理老百姓的俗务为重，就为老百姓的“过日子”服务，而不是你阴谋我，我算计你，你整我，我斗你。

原来，让政治变得世俗，才会最终让政治得到该有的尊重；让政治回归平常，就是让政治走向了正常。原来，之前老袁和其他几位大臣上奏废除科举，正是和这次以设置责任内阁为核心的改官制互为配套——只有从制度上去除做官的神圣性以及读书只能为做官的途径，才有助于最终建立一个工商业和经济充分发展的世俗社会，让一贯强势的政府，向世俗社会低头，最终成为真正的“责任政府”。

当然，相信眼尖的人也已经发现了，这个方案中虽然规定皇帝可以直接任免和接见内阁总理和内阁大臣，但皇帝还是由过去的直接管事变成了间接管事。借用自古以来那句著名的话，现官不如现管，皇帝仍然有被内阁总理架空的可能，而且从当时的情况来看，一旦责任内阁成立，内阁总理自然属于奕劻，而其中一个副总理自然非老袁莫属。奕劻同志一向是“神仙王爷”，只贪银子不管事的，拿银子喂饱奕劻的袁世凯就会成为事实上的内阁总理。老袁啊老袁，其实朝廷中已经有说你“假立宪、真专权”的传言了，你如何真正洗脱自己的嫌疑啊。

袁世凯是个聪明人，他始终关注自己和他人的现实利益，他的现实就是从结果出发，先考虑怎么创造条件，并不注重形式和过程的细节完美，根据条件一步步达到目标。也就是说，他不会把前进的姿势也当作了前进本身，只要能达到目的地，哪怕是爬过去也是愿意的，作为这轮官制改革的领导者，老袁很清楚，他不仅需要为改革本身设计一个好方案，也必然要把自己尽量超脱于私利之外，用这份方案本身最大限度地凝聚改革共识，趁此时机壮大改革阵营的力量，这才是他该考虑的事情。面对权力的时候，朝廷中没有人是傻子，塞进了私利的方案绝对不可能蒙住慈禧那双厉害的眼睛，也绝对不可能在那些老油条大臣中争取更多的同意，老袁需要的是让改官制得到更多的支持，而不是关起门来为自己计算，这一点他还是分得很清楚的。

于是，为了进一步限制责任内阁的权力，老袁的改官制方案还涉及了其他的方面，这种设计从内涵来说，它正是对当时西方宪政体系的一种有意模仿和学习——三权分立！

责任内阁并不是终点，老袁的方案继续向着君主总揽下的三权分立挺进。司法权属法部和大理院（由原来大理寺改组），它们是独立的，不听从政府（责任内阁）的命令，也不受政府的干扰，只对皇上负责——至少从组织层面上，司法权已经分立了。

立法权应该属于国会，但在大清目前的国情下，正式的国会是很难召开的，这是大家的共识。在一个有着千年专制传统的国家，如果明天突然成立一个“国会”，老百姓就真的能够去“立法”让大小官员去遵守，那才叫乱了套。既然正式的一时难以成立，老袁的设计是：先在京城设立“资政院”作为过渡。那么，它到底能起到什么样的作用？如果袁世凯不解释清楚，大家的疑虑是无法消除的。

在老袁拿出的方案中，资政院就是“专门让百姓们说话的场所”，以后百姓们有利益诉求或者对官府有建言，都可以并且只能去资政院进行申诉和表达，如果不是经由资政院，朝廷一律不受理。如此一来，朝廷倾听了群众呼声，民间利益的诉求有了出口，对政府形成一定的舆论监督，老百姓行使了一定的议政权力，对官府有建言和建议，先让老百姓敢于参与和议论政治，敢于对政府问责和追责，然后从“说话”向着“立法”过渡，将来逐步开设国会、制定宪法。

除了作为国会的预备和过渡之外，老袁还有结合大清国情的更加现实的考虑，用他的话来说就是，百姓们目前确实“民智未开”，但随着改革的推进，他们的权利意识实际上也在逐步增强。而自从新一轮改革以来，朝廷花了很多的钱，加捐加税，加重了百姓们的负担，民间已经出现了要求收回抵押给洋人的铁路、煤矿，声讨地方督抚不作为的声音。据他的判断，这种情况今后会越来越严重，如果都让官府去处理，会让官府应接不暇，影响正常行政，朝廷最好专门设置一个让老百姓“说话”的场所，让民间舆论化散为整，让民间的利益诉求有个出口，有合法和便利的渠道传递给官府，以便将来不会闹得不可收拾。

不得不说，袁世凯的预言在5年以后变成了现实：如果朝廷真的能够发挥好老袁设计的资政院的这个功能，认真疏导和对待民间舆论，1911年的“保路运动”也许就不会发生，武昌起义也许最终不会被引爆！

此外，根据袁世凯的设想，资政院在初期还应该承担一定的“分流”功能，那些毫无行政能力又占据官府高位的皇室子弟、守旧官僚，将来就应该去资政院上班。这样既把他们从官府中分了出去，又给了他们一份工作。如果仍然接收不下，他们还可以去新成立的“集贤院”。而虽然要精简机构，但像宗人府、内务府、侍卫处、翰林院等内廷机构暂时先一律不裁撤。不是老袁不想裁撤，这些机构的人都是慈禧身边的人，说得现实和恶毒一点，他们倒不一定对朝廷死心塌地，但改革到关键的时候，谁都会去想自己的退路，他们要闹起来，说不定拼死反对改革，又上演戊戌变法时的那一幕。于是老袁做出了让步和妥协，给他们做出了分别安排，为他们把退路想好，这一妥协不可谓不大。

好吧，说来说去，在资政院真正能够发挥国会的作用之前，谁来对责任内阁的权力做出有效监督和限制，这个问题还是没有解决。别着急，老袁这个现实的人是不会不考虑这一点的，为了最大限度地达到这个目的，更为了把学习西方与大清自己的传统和现实国情结合起来，走具有大清特色的立宪道路，老袁和他的团队竟然认为还不能只学习西方的三权分立，咱大清应该是“五权分立”！也就是再把两种重要的权力从政府（责任内阁）中抽出来，另外成立两大院，它们都直属皇上，不听从责任内阁的命令：

第一是成立审计院，专门负责对官府经费收支情况进行审计。

第二是成立行政裁判院，相当于朝廷的“上访部门”，专门负责仲裁老百姓对官府的控诉。也就是说，老百姓对官府有了意见，可以去资政院表达，但要做出仲裁，只能在行政裁判院！

好吧，到现在为止，老袁的官制改革方案算是完整出炉了，正因为它相当深入和大胆突破，所以它很复杂、很全面，还具备老袁特色的“现实性”。在老袁看来，其实只要仔细一分析，这个方案也深入贯彻落实了慈禧“大权统于朝廷，庶政公诸舆论”的指示精神，他不像康有为，他在官场混了这么久，绝对不可能把慈禧的指示当作一句空话，而是会想办法结合起来。如果把这次改革比作一场“战役”，老袁已经付出了很大的心血，既有“战略”，又有“战术”。

14位“编辑”中排名第一的载泽支持了这份方案，三位“总编”中排名第一的奕劻的态度是：我举双手赞成啊。虽然奕劻平时收了老袁不少的银子，但相信这一次他也并不是看在银子的份上，而是和载泽一样，也认为这份方案几乎无可挑剔。

不过，奕劻毕竟是奕劻，他要比老袁更懂慈禧，也更加在意慈禧，这次他也认真起来了，一改往日“神仙王爷”的作风，认认真真地对方案进行了研读，然后又去找老袁和其他“编辑”商量，又增加一个备选方案，这是确保万无一失的：

如果朝廷（慈禧）仍然担心有人会借当内阁总理之位来专权和架空皇帝，那么就不设总理大臣和左右副大臣了。但仍然要撤销军机处，成立责任内阁，以原来的军机大臣为内阁中的领导（办理政务大臣），各部尚书为他们的助手（参预政务大臣），原来的内阁大学士可以继续存在，如此可以争取原来军机大臣和内阁大学士的支持，但“行政机关屹然已定，宪政官制有始基矣！”

用心良苦，用心良苦，这是老袁的一次最大的让步，他又一次表现了与当年的康有为不一样的地方，虽然不能排除他想借这次改革让自己成为内阁中的领导（奕劻之下的副总理大臣），但这并不是他最重要的目的。如果有可能因此而使得这次改革方案流产，那么就可以连内阁总理、副总理大臣都不新设，直接以原来的军机大臣充当，这对奕劻没什么影响，因为他原本就是领班军机，却对老袁影响很大，因为此时的他还并不是军机大臣，但是，他毕竟守住了责任政府和司法独立这两条最重要的底线，迈出了走向宪政的重大一步！

反反复复的讨论、完善和修改之中，两个月已经过去了，11月2日，奕劻将最后核定的方案进呈慈禧。据统计，这个方案共有各种折件25个，详细到了改革之后各个机构的内部清单，也就是说，老袁他们弄出来的并不只是一个原则性的方案，而是一个细化到执行层面的详细方案，只要慈禧一批准，立马就可以执行！

老袁很自信，作为一个讲究现实的官场老狐狸，他自信的并不是只是方案本身，而是“势”，当朝廷到了必须改革的时候，改革的趋势已经远非戊戌变法时期可比了。立宪改革从来不是他一个人的事情，也是一种大小官员眼中的“政治正确”，更代表一种未来的趋势和势力。谁都知道，在将来“得立宪者得天下”，他相信这样的方案一出台，举双手赞成的人一定很多，至少不会遭到原则性的反对。自从奕劻上奏之后，他也没回天津，每天有事没事就去皇宫里转悠，时不时找点理由跑到慈禧那里去“请训”，他已经准备好了，只要慈禧召见他，他一定亲自把方案向慈禧解释清楚。

然而，令袁世凯始料未及的是，他还是想得太乐观了，以御史赵炳麟等人的奏折为代表，一大波反对浪潮正朝他袭来！