这一章旨在审视美国根据人民主权原则建立了何种形式的政府，采取了何种政治手段，以及它的困难、优势和危险是什么。[2]
首先遇到的困难是：美国拥有一部非常复杂的宪法。你注意到美国有两个社会，它们紧密结合在一起，如果我可以这样说，它们就像是一个套着另一个的盒子一样嵌入对方。美国有两个完全分离且几乎独立的政府：一个是普通的、没有明确界限的政府，负责满足社会的日常需求；另一个是特殊的、限定性政府，只负责处理群众普遍关心的某些问题。总而言之，美国内部还有24个小的主权国家，它们构成了联邦的整体。
在研究各州之前首先审视联邦必然使我们踏上一条布满荆棘的道路。在美国，联邦政府形式最后出现；它仅仅是共和国的变体，是对在联邦政府成立之前就已传播至整个社会且不依靠联邦政府而存在的政治原则的总结。此外，就像我说过的那样，联邦政府是特殊政府，各州政府才是普通政府。想在指出这幅图画的细节之前就展示其全景的作者，必然会出现模糊不清和重复之处。
毫无疑问，今天统治美国社会的那些伟大的政治原则，产生并发展于各州。因此，为了获得解决其他所有问题的钥匙，就必须了解各州。
今天，组成美国联邦的各州在机构的外观上拥有同样的面貌。那里的政治和行政生活集中于三个可被比作人体内部的不同神经中枢的行动中心。
这三个行动中心依次为镇[3]、郡、州。
美国的城镇体系[4]
作者为什么从城镇开始考察政治制度。——城镇存在于所有国家之中。——建立和确保城镇自由的困难——它的重要性。——为什么选择新英格兰的城镇机构作为考察的主要目标。
我选择城镇作为首要考察目标并非出于偶然。
［≠城镇是国家社会中的首要元素；它是社会分子；我可以这么说，它是早已萌发的胚芽，它包含了一个具备完整性的种子。≠］
城镇是自然界中的唯一联合体，无论在哪儿，只要有人聚集起来，它就会自行形成。
因此，在所有国家中，无论其习俗和法律如何，都有城镇社会的存在；人类建立了君主政体和共和政体；而城镇似乎直接出于上帝之手。［≠城镇不仅是最初的社会元素，而且是最重要的社会元素。≠］虽然城镇自人类存在之时就已存在，但是城镇自由却是罕见而脆弱的。[5]一个国家往往能够举办伟大的政治集会，因为它通常拥有一定数量的具备必要的学识能够在一定程度上参与公共事务实践的人。城镇则是由粗鄙之人组成的，他们通常对立法者的行为怀有抵触情绪。随着国家变得愈发文明开化，建立城镇自由的难度非但没有降低，反而随着文化水平的提高而增加了。一个高度文明的社会只能艰难地忍受城镇自由的试验工作；它反感试验产生的无数错误，在试验结果尚未产生之前，就认为其没有成功的希望了。
在所有自由之中，城镇自由是最难以建立的，也最容易受到国家政权的侵犯。仅凭自身，城镇机构几乎无法抵抗强大而有魄力的中央政府；为了成功保护自己，它们必须全力发展，并使城镇自由与国民的观念和习惯相互融合。因此，只要城镇自由没有成为道德观念的一部分，它就很容易遭到破坏；但只要它长期存在于法律之中，它就能够成为道德观念的一部分。
因此，可以说城镇自由并非源于人力。也就是说，它很难被创造[6]；在某种意义上，它是自行生成的。它几乎是在一个半野蛮的社会中秘密地[7]发展起来的。在法律、道德观念、环境以及最重要的时间的不断作用下，它才得以日渐巩固。你可以说，在欧洲大陆的任何一个国家中，没有一个知道城镇自由的存在。
然而，城镇是自由民族的力量所在。城镇机构对于自由，就像小学对于学问；它们将自由赋予人民；让人民能够品味自由并学会让自由为他们服务。没有城镇机构，一个国家虽然可以佯装拥有一个自由的政府，但其无法拥有自由的精神。[8]暂时的激情、瞬间的利益、偶然的机会可以创造出独立的外在形式，但深藏于社会机体内部的专制迟早会再次浮现出来。
为了使读者更好地理解美国的城镇、郡县的政治机构所依赖的一般原则，我觉得有必要单独以一个州为例，详细研究这个州的过去，随后再迅速浏览美国的其他州。
我选择了新英格兰的一个州。
联邦各个部分的城镇和郡县不是以同样的方式建立起来的；然而，容易辨别的是，在整个联邦中，城镇和郡县大致上都是基于相同的原则、道德观念建立起来的。
［≠新英格兰的城镇机构最先达到一种成熟状态。它们组成了一种完整、统一的整体。它们作为联邦其他地区的范本，越来越倾向于成为其余地区迟早要遵循的一种标准。≠］
现在，在我看来，这些原则在新英格兰似乎要比在其他地方推行得更广且获得更大的成果。因此，可以说这些原则在新英格兰表现得更为突出，对外国人而言也更易于观察。
新英格兰的城镇机构组成了一个完整而规范的整体。它们有古老的历史；它们因得到法律的支持而变得强大，因得到道德观念的支持而变得更加强大；它们对整个社会产生了惊人的影响。
经由这些方式，它们赢得了我们的注意。
城镇行政区
新英格兰的镇（镇区）介于法国的行政区和市镇［镇］之间。它通常有2 000至3 000名居民。[9]因此，它的面积并没有大到无法使全体居民实现共同利益的地步；而另一方面，它的人口数足以确保居民们选出优秀的行政管理人员。
新英格兰的城镇政权
同所有地方一样，人民是城镇一切权力的来源。——在那里，人民自行处理主要的事务。——没有城镇议会。——城镇的很大一部分权力掌握在行政委员手中。——行政委员如何发挥其功用。——城镇居民大会（镇民大会）。——列举所有城镇官员。——义务官职及有酬官职。
就像在其他地方一样，人民是城镇社会权力的来源，但其他地方对权力的行使不如城镇来得直接。在美国，人民是必须被竭力讨好的主人。
在新英格兰，大部分人必须通过代表处理该州的公共事务。这是有必要的，但在城镇中，由于立法行为和政府行为更接近于被统治者，故没有采用代议制。[10]没有城镇议会，在任命了行政官员之后，全体选民便在各个方面指导行政官员工作，其不是州法律的纯粹执行。[11]
该州的制度与我们的想法截然不同，且与我们的习惯如此相悖，因此有必要在此处引用一些例子来使人们完全理解它。
根据我们将在下文看到的内容，城镇中的公共事务极其繁多且划分得非常详细。然而，最大部分行政权力集中在每年通过选举产生的几个名为“行政委员”的手中。[12]
州的普遍法则给行政委员规定了一定职责。为了履行这些职责，他们不必获得其管辖的居民的授权，但如若他们未能履行自己的职责，则只能由他们承担责任。比如，州的法律规定由他们制定本城镇的选举名单；如果他们不这么做，那么他们就犯有渎职罪。但是，对于由城镇政权机关直接负责的一切事务，行政委员是民意的执行者，就像我们的市镇长是镇议会的决定的执行者那样。通常他们对自己的行为负责，仅在实际工作中按照大多数人先前制定的原则办事。但是，如果他们想对既定秩序做任何更改，如果他们渴望创办新的事业，他们必须获得权力给予者的首肯。假设他们想创办一所学校：行政委员得在一个特定的日子在预先选定的地点召集全体选民；在集会上，他们提出自己的要求；他们说明满足这一要求的可行方法、所需款项和拟定地址。集会就所有问题进行讨论之后，制定原则，选定地址，表决征税方法并责成行政委员执行集会的决定。
只有行政委员有权召开城镇居民大会，但他人也可要求他们召开。如果10名业主提出一项新计划并想要得到城镇的批准，他们可以要求行政委员召开城镇居民大会；行政委员有义务答应他们的要求，并仅保留主持会议的权利。[13]
毫无疑问，这种政治道德观念和社会习俗要比我们法国好得多。在这一刻，我既不想对它们进行评价，也不想说明它们之所以产生和发展的内在原因，我总是将它们陈述出来而已。
行政委员在每年4月或者5月通过选举产生。与此同时，城镇居民大会还选出一些其他的城镇行政官员[14]，负责某些重要的行政管理任务。[15]其中有数名估税员，负责估计居民需缴纳的税款；数名收税员，负责收取税费。一名被称为治安官的官员负责维持治安，监督公共场所并保证法律的实际执行。一名被称为城镇文书的官员负责记录所有审议内容和户籍登记行为。一名司库负责保管城镇资金。除了这些官员之外，还有：一名济贫工作的监督员，他的任务非常艰巨，负责执行济贫法的实施；几名学校理事负责管理公共教育；几名道路检查员负责大小道路的一切日常工作。以上就是城镇政府的主要行政官员名单。但是，职务的划分不仅于此。在城镇官员之中[16]，你还可以发现几名负责管理宗教开支的教区专员[17]，以及负责各种工作的巡视员：有些负责组织居民进行救火工作，有些负责监督农作物收成，有些协助公民解决修建庭院时遇到的临时性问题，有些负责监督林木分配工作或是检查度量衡。
城镇中共有19名主要的行政官员。每个居民都有义务担任这些不同的行政官员职务，否则会处以罚款，但很大一部分职务都是有报酬的[18]，这样贫穷的公民才能够为它们付出自己的时间而不必蒙受损失。此外，美国的制度没有为官员规定固定的薪资。一般而言，他们所实施的行政管理行为都具有一定价值，并按照他们完成的工作量计酬。[19]
城镇生活
每个人都是其自身利益的最佳裁判者。——人民主权原则所带来的必然结果。——美国城镇对这些学说的应用。——新英格兰的城镇在一切仅与其自身相关的事务上享有主权，在其他事务上服从州的安排。——城镇对州履行的义务。——在法国，政府将官员借给城镇。——在美国，城镇将官员借给政府。
我在前文提过，人民主权原则存在于英裔美国人的整个政治体系之中。本书的每一页都将展示这一学说的新应用。
在推行人民主权原则的国家中，每个人都享有平等的主权，并以平等的身份参与国家的行政管理活动。
因此，每个人都被认为与任何其他同胞具有相当的文化程度、道德修养和能力。
那么，他为什么服从于社会，以及这种服从的自然限制又是什么呢？
他之所以服从于社会，并不是因为他次于那些管理社会的人，也不是因为他不能像其他人那样进行自我管理；他之所以服从于社会是因为与他的同胞联合对他来说似乎更有利，是因为倘若缺少一种发挥制约作用的权力，这种联合将不复存在。
因此，在所有涉及公民之间应承担相互义务的事务中，他必须服从。在所有仅涉及其自身的事务中，他仍是自主的；他是自由的，他的行为只对上帝负责。因此产生了这样的格言：个人是其自身独有利益的最佳的和唯一的裁判者，而当社会觉得个人的行为对其造成危害或者社会需要获得个人的支持的时候，社会有权管理个人的行为。
这一学说在美国得到了广泛认可。我将在别处考察它对日常生活产生的整体影响；而此刻，我只探讨它对城镇产生的影响。
城镇作为一个整体与中央政府的关系，就像我方才引用的理论那样，仅如同一个行使自身权利的个人。
因此，美国城镇所拥有的自由来源于人民主权原则。所有美国共和政体都或多或少认可这种独立性；但在新英格兰的群众中，环境特别有利于这一学说的发展。
在联邦的这一部分，政治生活大都起源于城镇，你甚至可以说每个城镇最初都是一个独立的国家。当几名英国国王先后要求行使他们的主权的时候，他们也只能行使中央权力。他们让城镇保持原状；现在，新英格兰的城镇是从属的；但它们最初绝非如此或者几乎不是如此。因此，它们没有从别处获得权力；相反，它们似乎将自身的一部分独立让给了州。这是非常重要的差别，请读者们务必牢记于心。[20]
大体上，城镇仅在涉及我所说的公共利益的情况中服从于州，也就是说，在与其他城镇共享的利益上服从于州。[21]
对于仅与其自身相关的事务，城镇仍然保持其独立性。我认为没有一个新英格兰居民认同州政府有权干预纯属于城镇的利益。[22]
因此，新英格兰的城镇中，买卖东西、起诉和在法庭上为自己辩护、增加或者减少预算都无须得到行政机关的许可，行政机关也从未想过干涉他们。[23]［≠这种权利只有一个限制。其存在于司法权力机构之中，但我们将在后文审视这一点。≠］
至于社会责任，他们必须履行。因此，如果州需要钱，城镇就不享有不予免费赞助或者拒绝合作的自由。[24]如果州想要修建一条道路，那么城镇不能不允许道路通过它的领域。如果州制定了一部关于公共秩序的规章，那么城镇必须执行它。如果州想在全州范围内实行统一的教育制度，那么城镇就得创建符合法律规定的学校。[25]当我们谈论美国的行政组织时，我们将会发现在上述不同情况之中，州如何并且通过怎样的途径迫使城镇服从。在这里，我只想强调这种义务的存在。这种义务非常严格，但州政府在征用它的时候只制定了一个原则；而在贯彻这一原则的时候，城镇通常恢复了它的一切个体权利。因此，税赋的确是由州议会表决产生的，但分配和征收税款的却是城镇；创建学校是上级的命令，但修建学校、给学校提供资金、管理学校的却是城镇。
在法国，国家的收税员征收城镇的税款；而在美国，城镇的征税员征收州的税款。
因此，在我们法国，中央政府将它的官员借给了城镇；而在美国，城镇将它的官员借给了州政府。仅凭这一点，就足以表明两个社会之间的差别是如何之大。
新英格兰的城镇精神
新英格兰的城镇为什么被居住在那里的人们所喜爱。——欧洲在创建城镇精神时遇到的苦难。——城镇的权利和义务在美国共同形成了这种城镇精神。——故乡在美国比在其他国家拥有更独特的面貌。——城镇精神在新英格兰是如何展示的。——城镇精神产生了何种可喜的结果。
［≠法律作用于习俗；习俗反作用于法律。无论这两者在哪儿，它们都很难和谐共处、相互支持，而动荡、革命会使社会变得支离破碎。
新英格兰的立法建立了城镇。习惯已经在那里创建了一种真正的城镇精神。
城镇是利益和情感集聚的中心，那里拥有真正的、持久的活动力。≠］
在美国，不仅存在城镇制度，而且存在支持和推动这些制度的城镇精神。[26]
新英格兰城镇具备随处可见的、强烈激发人们兴趣的两大优势——独立和权力。的确，城镇活动有其不可逾越的范畴，但在这个范畴之内，城镇活动是自由的。即使城镇的人口和面积无法确保其重要地位，但是仅凭这种独立性，城镇实际上已经占据非常重要的地位。
你必须承认，一般而言，人们只喜欢强大的地方。在一个被征服的国家中，人们对祖国的爱是不会持久的。[27]新英格兰的居民之所以热爱他们的城镇，不是因为他们生于那里，而是因为他们将城镇视为一个自由而强大的整体，他们属于城镇，而城镇值得他们不辞劳苦管理它。
在欧洲，统治者本人通常就缺乏城镇精神；因为人人都承认城镇精神是维持安定的公共秩序的一大要素，但他们不知道如何培养它。他们害怕城镇变得强大和独立之后，社会权力将被划分，从而使国家处于无政府状态。然而，夺走城镇的权力和独立，你将只能在那儿找到顺民，而无法找到公民。
此外，还要注意一个重要的事实。新英格兰的城镇建设得如此之好，它既能吸引人们的强烈关注，与此同时，它又不会强烈到致使他们产生贪念。
郡县的官员不是通过选举产生的，而且他们的权力是有限的。州本身仅具有次要地位，它的存在是无关紧要的。很少有人为了当州官而愿意离开他们的利益中心且打乱他们的生活节奏。
虽然联邦政府将权力与荣耀赋予管理者，但能够改变其命运的人少之又少。总统是在达到一定年龄之后才能够获得的最高职位。某些人获得联邦政府的其他高级官员职位，这通常具有一定的偶然性，而且他们在任职之前已在其他领域做出一定成绩。[28]这些高级官员的伟大抱负不会让他们把终身为官视为不变的目标。［联邦是一种近乎理想的模式，其无法作为人类思维的代表］[29]城镇，作为日常生活关系的中心，才是获得尊敬的欲望、获得实际利益的需求、获得权力和关注的爱好所集中之处。当这些通常给社会造成困扰的情感作用于家庭炉灶旁，即作用于家庭内部时，它们的特性就会发生改变。
我可以这样说，在美国的城镇中，人们以巧妙的方式分散权力，以便吸引更多人参与公共事务。且不说选民们时不时地执行政府行为，各种各样的官职，各种不同的行政官员，全都在他们的权力范围内代表强有力的城镇自治体，并以城镇自治体的名义采取行动！因此，大多数人利用城镇权力是为了自身的利益并且出于自身原因而对城镇政权感兴趣！
即便美国制度将政府权力同时划分给这么多公民，它也不害怕增加城镇职责。在美国，人们理所当然地认为对祖国的热爱是一种根据习惯产生的宗教崇拜。
按照这种方式，城镇生活时时刻刻都使人感到其与自身密切相关；它每天都通过履行一项职责或是行使一项权利而得以实现。这种政治生活使社会产生了一种持续不断而又不致扰乱社会秩序的稳步运动。[30]
美国人喜爱城镇的原因与山区居民热爱其祖国的原因相似。他们察觉到本土具有一种显著的特征，它具有一种比其他地方更出众的特征。
一般来说，新英格兰城镇是一种幸福的存在。城镇的体制也是根据居民的爱好而做出的选择。在生活安定和物质充裕的美国，城镇的骚乱极其少见。城镇利益的管理也非常容易。此外，人们从很久以前就开始接受政治教育，或者更确切地说当他们到达这片被他们占领的土地时，他们就已经接受了政治教育。在新英格兰，等级区分甚至不存在于人们的记忆之中；因此，在城镇中没有一部分人总想压迫另一部分人的现象和不公正的现象，其仅对孤立的个体进行惩治，这种惩治也会在征得全体居民的同意之后给予撤销。即便城镇体制存在某些缺点，当然指明这些缺点是非常容易的，它们也不是显而易见的观点，因为这一体制实际上来源于被治理者。无论城镇政府运行得是好还是坏，它能够运行就已足够，因为它得到了一种源自父辈的自豪感的保护。此外，对美国人而言，没有什么东西可以与这种自豪感相比较。虽然英国曾经统治全体殖民地，但是人们却一直管理着城镇事务。因此，城镇中的人民主权不仅是一种长期存在的条件，而且是一种最原始的条件。
新英格兰的居民喜爱他们的城镇，因为它是强大而独立的；他们关注自己的城镇，因为他们参与城镇的管理；他们热爱自己的城镇，因为他们对自己的命运没有什么可抱怨的。他们将自己的野心和未来置于城镇之中；他们参与城镇生活中的每一个事件；在这个他们可以进入的有限范围之内，他们尝试用自己的双手管理社会。他们开始习惯于这种自由赖以实现的组织形式，如若没有这种组织形式，自由只有靠革命才能实现。这种组织形式被灌输到他们的城镇精神之中，他们养成了遵守秩序的习惯，理解了权力和谐的优点，并最终对他们的义务的本质和权利的范畴产生了明确而切合实际的观念。
新英格兰的郡
新英格兰的郡类似于法国的郡（arrondissement）。——其因为纯粹的行政利益而产生。——不采用代议制。——由非选举的官员管理。
美国的郡与法国的郡非常相似。不论是前者还是后者，都是一种随意的划分；其所包含的各个部分彼此之间既没有必要的联系，也没有共同依托的感情、回忆或生活。郡的制定纯粹是出于行政利益。
城镇的区域有限，无法建立成套的司法体系。因此，郡成为司法体系的基本中心。每个郡都设有一个法院[31]、一名执行法院决定的治安官、一座关押犯人的监狱。
有些设施是一个郡的所有城镇大都觉得有必要设置的；因此设置一个中央权力机关来对各城镇进行统筹管理也是自然的。在马萨诸塞州，这个机关的大权掌握在某些行政官员的手中，这些行政官员是该州州长在州长咨询委员会[32]的建议[33]下任命的。
郡的行政官员只享有有限的特权，而且只能在极少数的预定事项中行使这种权力。州和城镇已足以处理日常事务。这些行政官员仅负责编制郡的预算，随后交立法机关投票表决。[34]没有直接或者间接代表郡的议会。
因此，从严格意义上来说，郡里没有政治生活。[35]
美国的大部分宪法都具有显著的双重倾向，其致使立法者在划分行政权力的同时集中立法权力。新英格兰的城镇有其不可剥夺的生活原则。但这种生活要被人为地放置于郡的活动之中，而谁也没有感到城镇在郡里发挥作用。全体城镇只有一个代表，那就是州政府[36]，它是全州权力的核心[37]；除了城镇活动和州活动之外，可以说仅有个人活动。
新英格兰的行政[38]
在美国，你察觉不到行政的存在。——为什么。——欧洲人认为建立自由要剥夺某些人的社会权力；而美国人认为建立自由应当分散某些人的社会权力。——从严格意义上来说，几乎所有的行政工作都由城镇处理，并划分给城镇官员。——无论是在城镇还是在其上级，都难觅行政等级的踪迹。——为何会如此。——但是，州如何以统一的方式接受管理。——谁负责使城镇和郡的行政部门服从法律。——司法权进入行政部门。——选举原则扩展到所有官职所造成的结果。——新英格兰的治安法官。——由谁任命。——郡的管理。——监督城镇行政。——地方法院。——地方法院的办案方式。——谁把案件提交法院审理。——检察权和起诉权像其他所有行政职能那样被分散。——以分得罚款的方式鼓励检举。
最令前往美国旅行的欧洲人感到震惊的是这里没有我们所说的政府或行政部门。在美国，你看见成文法；你看见成文法的日常执行；你周围的一切都在不断运转，而指挥者却无处可寻。操纵社会机器的那只手时刻隐匿着。
但是，就像所有人民为了表达他们的思想不得不依靠组成人类语言的特定语法结构，所有社会为了继续生存不得不屈服于某种权威；没有这种权威，它们就会陷入无政府状态。这种权威可能有不同的表现形式，但它必定始终存在于某处。
在一个国家中，有两种方式能够削弱权威[39]的力量。
第一种方式是从根本上削弱社会的权力，通过剥夺其在某些情况中的自卫权利或者自卫能力；按照这种方式削弱权威，通常是欧洲建立自由的方法。[40]
［在我看来，这种方式似乎是野蛮而反社会的。］
第二种方式是削弱权威的作用。这种方式不削弱社会的某些权力、不致使社会陷入瘫痪，而是将社会权力划分到许多人手中；增设官职，使每个官职只拥有履行职责所必要的权力。有些国家在利用这种方式分配社会权力时仍可能导致无政府状态；然而，这种方法本身不是无政府主义的。的确，用这种方法分散权威，其作用的不可抗拒性和危险性减弱，但权威本身没有受到破坏。
推动美国革命的，是一种对自由所拥有的成熟的、发自内心的喜爱，而非一种对独立所拥有的模糊的、模棱两可的渴求。革命并不以反动的激情为基础，相反，它是在对秩序和法律的热爱中进行的。[41]
因此在美国，美国人不会宣称在一个自由的国家中一个人有权利做任何事情；相反，这里施加于人的社会义务比其他地方更加多样化。他们从未想过从根本上攻击社会的权力以及争夺其权力；他们仅是将权限的行使进行划分。通过这种方式，他们想加强权威并削弱官职，以使社会继续得到良好的调节并保持自由。
在世界上，没有一个国家的法律像美国那样公正无私，没有一个国家像美国那样将实施法律的权力分配到如此众多的人手中。
美国的行政权力在构造上既非中央集权也非逐级分权，那就是你无法察觉行政权力的原因。虽然行政权力存在，但你不知道在何处找到它的代表。
从上文内容可知，新英格兰的城镇不附属于上级机关。因此它们自行处理本城镇的事务。
城镇的行政官员也通常负责监督全州性法律的实施，或是亲自执行全州性法律。[42]
除了全州性法律之外，州有时候会制定全州性公共治安条例。但通常情况下，是由城镇政府和城镇官员联合治安法官根据地方的需要，规定社会生活细则，颁布关于公共卫生、良好秩序、公民道德的法规。[43]
最后，城镇行政官员无须等待外来指示，而自行处理社会上经常发生的紧急事件。[44]
根据上文叙述的内容，在马萨诸塞州，行政权几乎完全由城镇所掌控[45]，但其被分散于很多人手中。
在法国的城镇中，事实上仅有一个行政官员，那就是镇长。[46]
而在新英格兰的城镇中，我们至少已经发现19种官员。
这19种官员并不依赖于彼此。法律小心谨慎地为这些官员中的每一个人划定了职权范围。在这一范围内，他们拥有履行职务职责所需的全部权力，且不从属于任何城镇当局。
如果你把视线转移到城镇的上级，你几乎看不见行政等级的一丝痕迹。有时郡的官员会修改城镇或者城镇官员做出的决定[47]，但总体上，你可以说郡的行政官员无权指挥城镇行政官员的行为。[48]前者仅在关于郡的事务上领导后者。
在极少数预先规定的情况中，城镇的行政官员和郡的行政官员需要向中央政府官员报告他们的处理结果。[49]但中央政府不设置专人制定关于公共秩序的一般规定或者关于法律执行的条例，不定期与郡和城镇的行政官员保持联系，不检查他们的政绩，不指导他们的行为以及惩罚他们的错误。
因此，行政权力的核心并不存在。
那么，如何根据一个大致统一的计划管理社会呢？怎样才能使郡和郡的行政官员、城镇和城镇的行政官员服从呢？[50]
在新英格兰各州，立法权涉及的范围比我们法国更广。立法者在某种程度上渗入行政部门的核心，法律对最小的细节进行了规定。它既规定原则又规定应用这些原则的方法，因此，它还给下级单位及其官员限定了一大堆严格而定义明确的义务。
因此，如果所有下级单位和所有官员遵守法律的规定，那么社会的各个部分便会协调一致地前进。但是，还有一个问题：如何迫使下级单位和它们的官员遵守法律的规定？
总体上，你可以说社会只拥有两种迫使官员服从法律的方法。
它可以将自由裁量权赋予其中一名官员，让其指导其他官员并在其他官员不服从时罢免他们的职位。
或者，它可以责成法院对那些违反法律的官员进行司法处罚。[51]
你不能总是任意地使用这两种方法。
指挥一名官员的权力被认定为：如果他未按照给定的命令行事，有权将他免职；如果他积极地履行了所有职责，有权予以提升。现在，一名选举产生的行政官员既不能被免职又不能被提升。在本质上，通过选举产生的官员在其任期届满之前都是不能撤换的。事实上，当选的行政官员除了选民之外不有求于谁或畏惧谁。[52]因此，当所有公职人员都是通过选举产生，官员之间就不会存在真正的等级差别，因为指挥权和镇压反抗权事实上不会集中于一人手中，指挥权与奖惩权也不会集中于一人手中。
因此，通过引入选举确定政府的下级官员的国家，必然要充分利用司法处罚，并将其作为一种行政措施。
这种情形乍看之下并不明显。那些统治者把实行选举制度视为第一次让步，把允许法官惩治经选举产生的行政法官视为第二次让步。他们对这两种创新都感到畏惧；因为在迫于无奈的情况下，比起后者他们更愿意采用前者，所以他们允许选举官员，并让选举产生的官员独立于法官之外。然而，只有同时采用两种制度，才能使它们彼此抵消。我们应当十分注意这一点；不服从于司法权的选举权迟早会失去控制或被摧毁。在中央政权和经选举产生的行政部门之间，只有法院能够担当仲裁者。法院也能够迫使经选举产生的官员服从且不侵犯选民的权利。
因此，在政治世界中，司法权的扩张必须与选举权的扩张协调一致。如果两者不能齐头并进，那么国家最终会进入无政府状态或是奴役状态。[53]
长久以来，人们认为司法习惯未能培养人们充分行使行政权。
美国人从他们的创始者英国人那里学到了一种与我们所知的欧洲大陆实行的制度截然不同的制度：设置治安法官。
在公众人物和行政官员之间，在行政部门和法院之间，治安法官占据中立立场。治安法官应是一名见识广博的公民，但其不必精通法律知识。因此，他只负责维持社会秩序，其对理智和正直的需要超过对知识的需要。当治安法官参与行政工作，他给行政部门带来的是一种例行公事、公开透明的作风，这使他成为预防专制的秘密武器。但他不能成为迷信法律的奴隶，那样会使行政官员[54]难以实施管理行为。
美国人采用了英国的治安法官制度，但却抹去了其在英国所具备的贵族主义特性。
马萨诸塞[55]的州长[56]为各个郡任命一定数量的治安法官，其任期为七年。[57]
此外，他在这些治安法官中指定三人组成各个郡的地方法庭。
个别治安法官参与公共行政管理。有时，他们协同选举产生的官员执行特定行政行为[58]；有时，他们组成简易法庭，接受行政官员对拒不服从的公民的控诉或者公民对行政官员的违法行为的指控。但在地方法庭中，治安法官行使了其最重要的行政职能。
地方法庭每年在郡政府所在地开庭两次。在马萨诸塞州，它有权迫使大多数[59]公职人员[60]服从。
必须仔细注意这个事实，严格来说，在马萨诸塞州，地方法庭既是一个行政组织又是一个政治组织。
［≠实际上，地方法庭的行政职能和司法职能通常是相互混杂的，甚至于很难在理论上将它们分隔开来。但这样做是有用的。
地方法庭有两种职能：管理郡并确保城镇行政部门的正常运行。≠］
我们说过郡[61]只是一个行政区划。地方法庭单独负责的工作是极少数的同时涉及几个城镇的利益或者同时涉及全郡城镇的利益，因而不能委任于任何一个城镇单独处理的工作。
因此，当地方法庭的工作涉及全郡的时候，它的职责纯属行政职责，它之所以经常在处理工作的过程中引入司法程序，那仅是为了方便其工作[62]，为了给公民提供一种担保。但是，当城镇的行政管理工作必须得到保证的时候，地方法庭通常作为一个司法机构，其仅在极少数情况中作为一个行政机构。
地方法庭面对的第一个难题是如何使城镇这个几乎独立的政权服从于州的一般法律。
我们已经说过城镇每年要任命一定数量的行政官员担任估税员负责摊派税款。城镇可能以不任命估税员的方式逃避缴税义务。地方法庭可以对这样的城镇征收高额罚金。[63]罚款金额按人头分配给所有居民。郡治安官作为执法人员负责执行这一判决。因此，在美国，权势似乎热衷于小心翼翼地将其自身隐藏于人们的视线之外，那里的行政命令大都披着司法判决的面纱。这样，以法律形式授予几乎不可抗拒的力量，其权限更大了。
这样的程序不难推行并且易于理解。总而言之，城镇需做的事情都是清晰而明确的；它包括简单且不复杂的规定，它只列出原则而不列出细节。[64]但是，它不仅在使城镇服从时，而且在使城镇官员服从时，都会遇到一定困难。
公职人员可能做出的所有应受斥责的行为可以被归纳为以下几种：
他在履行法定义务时缺乏热情且不够卖力。
他没有履行法定义务。
最后，他可能做出法律所不允许的事情。
法院仅就后两种情况追究官员的失职行为，但需以确凿可查的证据作为法院审判依据。
因此，如果行政委员在进行城镇选举时忽略了法律规定的程序，他将被处以罚款。[65]
但是，当公职人员在履行职责时不动脑筋，当他在履行法律规定时缺乏热情且不够卖力，他完全不会受到司法机构的处罚。
在这种情况下，即便地方法庭被授予行政职权，其也无法迫使这些官员完全履行他们的义务。只有害怕免职的心理能够防止这些半失职行为，而地方法庭未能掌握这种城镇权力，它无法免除非由它任命的官员。[66]
此外，为了查处疏忽行为和消极怠工行为，上级官员应该对其下属进行经常监督。但现在，地方法庭每年开庭两次，它不负责监督工作，它只负责审判被检举的应予斥责的行为。
只有无条件罢免公职人员的权力能够被视为一种明智而积极的迫使其服从的保证，而这是司法措施无法达到的。
在法国，我们在行政等级制度中找到了这一保证；在美国，他们在选举制度中找到了它。
因此，我将我刚刚解释的内容概括为以下几句话：
新英格兰的公职人员在行使其职权时犯罪，普通法院随时可以绳之以法。
当他犯有行政错误时，由纯粹的行政法庭负责惩治他，而当情节严重或者事关紧要，法官应做出其作为一名法官应当做出的判决。[67]
最后，当同一官员犯了难以确定的一种罪行，而大法官无法定义或判断其是否有罪，可在当年交由一个不允许上诉的法院审理，这个法院可以立即剥夺他的权力［甚至可以在不告知其缘由的情况下免除他的职位］，同时收回他的任命书。
当然，该制度具有极大的优势[68]，但它在实际执行过程中遇到了困难，这一点必须指明。
我已经指出，被称为地方法庭的行政法庭无权监督城镇行政官员；按照法律规定，只有在受理案件之后，它才拥有监督权。但这正是这个制度的弱点。
新英格兰的美国人没有设置隶属于地方法庭的检察官[69]，而你必须知道为地方法庭设置检察官是一件多么困难的事情。如果他们仅在每个郡政府所在地设置一名检察官，而不在城镇设置他的助手，他能比地方法庭的成员更了解郡里所发生的事情么？如果在城镇为他设置助手，那么大部分政权以及司法权恐怕将会集中于他一人手中。[70]此外，法律是习惯的产物，而英国立法中不存在类似的规定。
因此，就像其他一切行政职能那样，美国人将检察权与起诉权分散。
根据法律规定，大陪审团的成员必须将本郡内可能发生的各类犯罪行为通告至他们所属的法院。[71]理所当然的是，某些较大的行政犯罪必须由相应的检察官起诉。[72]在大多数情况下，负责对违法者进行惩罚的是财政官员，即负责收取被处罚的罚款；因此，城镇司库负责起诉大部分由他查出的行政犯罪。
但最重要的是，美国的立法特别注重个人利益[73]；当你研究美国的法律时，你也会经常发现这个主要原则。
美国的立法者对人类的忠诚度缺乏信心，但他们总是断定人是有理智的。因此通常来说，为了法律的执行，他们更依赖个人利益。
事实上，当一个人正因行政犯罪而受到伤害，不难理解的是保障个人利益是其提出申诉的原因。
但不难预见的是，如果它涉及的法律条款现在对个人没有任何实际利益，即使这些法律条款对社会有用，大家也会犹豫是否担任原告。因此，在一种默契的作用下，法律将被淘汰。
美国人在其制度的作用下走上了这样的极端。他们不得不通过使检举人根据某些条件获得部分罚款来鼓励检举。[74]
这是一种通过败坏社会风气来保障法律执行的危险方法。
郡的行政官员以上的官员的确不具备行政权而仅拥有统治权。
美国行政的总体思路
联邦各州在行政制度上存在的差异。——当你越往南方前进，城镇生活越不活跃、越不充分。——行政官员的权力越大；选民的权力越小。——行政权从城镇转移到郡。——纽约州、俄亥俄州、宾夕法尼亚州。——应用于全联邦的行政原则。——公职人员的选举或者他们的职位的任期。——没有等级制度。——司法手段被用于行政。
我先前说过，在对新英格兰的城镇和郡的构造进行详细研究之后，我将概述联邦的其他部分。
每个州都有城镇和城镇生活，但你无法在联邦各州中找到与新英格兰城镇相似的城镇。
当你越往南方前进，你会注意到城镇生活越不活跃；城镇的行政官员越少，其拥有的权力和职责也越少；那里的居民不能对城镇事务产生非常直接的影响；镇民大会召开得越少，会议涉及的事项越少。因此，民选官员的权力较大，而选民的权力较小；那里的城镇精神较差且不那么强大。[75]
你最初在纽约州发现了这些差别；它们在宾夕法尼亚州已经表现得非常显著；但是当你朝着西北方向前进，它们又变得不那么显著。建立西部各州的大多数移民来自新英格兰，他们将故乡的行政习惯带到了第二故乡。俄亥俄州的城镇与马萨诸塞州的城镇拥有诸多相似之处。
我们已经知道，在马萨诸塞州，公共行政原则集中于城镇。城镇是人们的利益、感情聚集的中心。但越往南方前进，城镇便不再具有这样的特点了。在南部诸州，教育还不太普及，故而城镇拥有的人才较少，能够胜任行政工作的人不多。因此，当你距离新英格兰越远，城镇生活在某种程度上越朝郡里转移。郡成为主要的行政中心，形成介于［中央］政府和普通公民之间的权力机构。
我曾说过，在马萨诸塞州，郡的事务主要由地方法庭处理。地方法庭由州长及其咨询委员会任命的一定数量的行政官员组成。郡不设代表，它的预算由国家［原文为：州］立法机关投票表决。
而在纽约这样的大州，以及俄亥俄州和宾夕法尼亚州，一切截然相反，每个郡的居民选出一定数量的代表，这些代表聚在一起组成代表制郡议会。[76]
郡的议会在一定范围内有权力向居民征税；在这方面，它组成了一个真正的立法机关。它既管理郡的行政行为，又在某些情况下指导城镇的行政工作，把城镇的权力控制在比马萨诸塞州的城镇更严格的范围的。[77]
这就是联邦各州在城镇和郡县的组织构造上呈现出来的主要差异。如果我想研究执行方法的细节问题，那么我还能找到许多其他的不同之处。但是我的目的不是讲述美国的行政法。
我认为我曾叙述的内容足以阐明美国的行政工作取决于哪些主要原则。这些原则得到不同的应用；它们根据地点产生了大小不同的结果；但从根本上来看，它们都是一样的。法律的内容发生变化，法律的外貌发生变化，但同一种精神赋予法律活力。
并非各处的城镇和郡都是以同样的方式得以建立，但你可以说美国各地的城镇和郡的组织都以同一种思想为基础，即每个人都是与其自身利益相关的事务的最佳裁判者，其完全能够满足自身的需要。因此城镇和郡只负责照料人们的特殊利益。州负责统治而不管行政。这一原则存在例外，但其不能与该原则相悖。[78]
这一原则产生的第一个结果是居民自行选择城镇和郡的所有行政官员[79]，或者至少专门从居民中选择这些行政官员。[80]
［≠其产生的第二个结果是几乎所有与城镇和郡的利益有关的行政权力都被置于他们手中。
州保留了对所有城镇和郡实施法律的权力，此外，它也没有赋予任何官员从总体上指挥行政活动的权力。≠］
因为各处的行政官员都是通过选举产生的或者至少是不能随意罢免的，所以各处都不会产生等级制度。因此，几乎有多少官职就有多少独立的官员。行政权力被分散到众多人手中。
由于行政等级制度不存在于任何地方，行政官员都通过选举产生且在届满之前不得随意罢免，所以必须建立某种制裁行政官员的制度。罚款制度因此产生，以此迫使下级机关和它们的代表服从法律规定。这一制度被应用于联邦各地。
不过，在各州，惩治行政犯罪或者采取紧急行政措施的权力未被授予同一法官。
英裔美国人采用的治安法官制度来自同一来源；各州均有这种制度。但各州并非总是以同样的方式利用该制度。
各地的治安法官均参与城镇和郡的行政工作[81]；他们直接实施行政行为或者通过惩治行政犯罪参与行政工作。但在大多数州，最严重的行政犯罪行为通常交由普通法院审理。
因此，行政官员的选举制度、不能罢免行政官员、缺乏行政等级制度以及将司法手段引入社会政府的下级行政部门，是从缅因州到佛罗里达州盛行的行政制度的主要特点。[82]
在某些州里，开始看到行政集权的迹象。纽约州走在这条队伍的最前方。
在纽约州，中央政府官员在某些情况中对其下属机构进行的管理就是一种监督和控制。[83]在另一些情况中，他们组成一种审理上诉案件的上诉法院。[84]在纽约州，将司法处罚作为行政措施的情况少于其他州。在那里，对行政犯罪提起诉讼的权力也掌握在少数人手中。[85]
其他某些州也微微显露出这种倾向。[86]但是，大体上，你可以说美国公共行政的突出特点是惊人的地方分权化。
关于州
我已经谈论了城镇及其行政，我还得谈谈州及其政府。
在这里，我可以一笔带过而不用担心读者们产生误解；我所探讨的一切全被详细描述于每个人均能轻易读懂的成文宪法中。[87]这些宪法以简单而合理的理论为基础。
其所规定的大部分内容已被所有立宪国家所采纳；它们因而已为我们所熟知。
因此，我们在这里仅做简单的陈述。随后，我会尝试对我所描述的内容作评价。
州的立法权
立法机构分为两院。——参议院。——众议院。——这两大机构的不同职能。
州的立法权被划分给两院；第一个通常被称为参议院。
参议院通常是一个立法机构，但有时它也能成为行政机构和司法机构。
它根据不同的宪法以不同的方式参与行政管理[88]，但它一般是在官员竞选的时候进入行政权领域。
它通过审理某些行政犯罪行为，或者有时通过对某些民事行为做出裁决，从而行使它的司法权力。[89]
它的成员数通常屈指可数。
立法机构的另一个分支通常被称为众议院，它不参与任何与行政权力有关的事务，它仅在向参议院控诉公职人员的时候享有司法权。
两院成员的参选资格在美国各地几乎都是大致相同的。他们都是按照同样的方式，由同样的公民选举产生。
他们之间唯一存在的不同之处来源于这样一个事实：参议员的任期一般长于众议员的任期。后者的任期很难超过一年；而前者的任期通常为两年或三年。
法律之所以授予参议员以任期长和连选连任的特权，是因为一定要在立法者之中保留一些已经熟识公共事务并且能够对新来者产生有利影响的核心成员。
因此美国人将立法机构划分为两大分支，并不是想把其中一个建成世袭的，把另一个建成民选的；他们也不打算将其中一个建成贵族的机构，而将另一个建成民主的代表。他们的目的也不是让第一个成为政权的支持者，而让第二个成为人民的利益和情感的支持者。[90]
划分立法权、抑制政治集会活动并创建审查法律的上诉法院，这些就是美国现行的两院制带来的仅有的优势。
时间和经验使美国人发现，立法权的划分不仅带来了这些好处，而且是一种必要的阶段。
在整个统一的共和政体中，只有宾夕法尼亚州起初尝试建立单一的议会。富兰克林本人在人民主权原则的逻辑推理的驱使下，同意了这一措施。但宾夕法尼亚州的法律在不久后不得不做出修改，而成立了两个议院。因此，立法权的划分原则再一次得到人们的承认；从今以后，必须将立法权分属数个立法机构，已经成为一个被证明的真理。这个理论是古代的共和国几乎一无所知的理论，它通过一种偶然的方式进入这个世界，它如同许多伟大的真理那样在刚出现时曾被许多现代国家所误解，但它最终作为现如今政治科学的一项真理而被传播开来。[91]
州的行政权力
美国的一个州的州长是什么。——他在立法机构面前所占据的地位是什么。——他的权利和义务是什么。——他对人民的依靠。
州长代表了一个州的行政权力。[92]［≠各州州长不仅是通过选举产生的行政官员，而且他们通常是在一年内通过选举产生的；这样，他才能够尽可能地不被他来自的机构所束缚。≠］
我选用“代表”一词并非出于偶然。实际上，州长就是该州行政权力的代表；但他仅能行使该州的部分行政权力。
被称为州长的最高行政官员，既是立法机构的仲裁者，又是它的顾问。他以否决权为武器，能够按照自己的意愿停止或者至少推迟立法机构的活动。他向立法机构提出本州的需求，并提出他认为可以满足这些需求的实用方法；对于与全州有关的所有活动，他是立法机构的意志的当然执行人。[93]在立法机构休会期间，他必须采取所有适当的措施以防止该州出现剧烈震荡或未知的危险。
州长掌握全州的军事大权。他既是民兵部队的司令官，又是武装力量的首长。当人们依法授予的权威主张被他人否定之时，州长可以统帅该州的武装力量，他镇压反抗并使该州恢复其原有的秩序。