中国有“市”的组织，自国民政府始。上海是国民政府第一个“特别市”，膺白做了第一任上海特别市市长，亦是他第一次接受国民政府任命。这时中国还没有过民选的行政官，故市长系由政府任命的。所谓特别市是直接隶属于中央政府。另有普通市则属于省政府。

上海的繁荣本只在租界，中国地区等于附庸，后来人口增加，有识之士渐渐注意到吴淞、江湾与黄浦江对岸之浦东的重要。孙传芳时代曾设有淞沪市政督办，丁文江先生担任过总办，规模不大，后来上海特别市所接收的“淞沪警察厅”及“沪北工巡捐局”，乃由此而来。首先注意到上海的重要，要将上海筑成东方第一大港，且拟有大上海建设计划的，是孙中山先生；这计划载在中山先生所作《建国方略》书内。

蒋先生对上海注意得很早。我们在南昌，那时上海还在军阀手中，一日晚间膺白从蒋先生处回来，手里拿着《建国方略》一册，说蒋先生叫他看，其中特别折出的一章，是大上海建设计划，膺白并未十分留心。民国十六年（一九二七）的春天我们正回杭州去，在灵隐寺山门口，一个朋友赶来送交蒋先生由南京发往上海吾家的一份电报，要膺白担任上海特别市市长，膺白立刻复电辞谢。待我们事毕回沪，政府明令已发表，蒋先生亦又一再来电，并嘱膺白草拟《上海特别市组织法》，送中央政治会议通过。这个时候“宁”“汉”犹未合并，北伐还未开始，政府忙乱如上“南归”章所述，膺白实在不愿为一件地方职务所困，如果担任，他要认真做，而此时不可能。他复了一份火气十足的电报如下：

南京蒋总司令：昨返沪读筿哿各电，感慨万状。兄南归五阅月，自问未尝避艰险，辞劳苦，表面虽未居名受职，实际上苟能力之可及，几于无职不居，无事不做。所以然者，无非为遵守“共尝甘苦”之遗训，期以慰大兄于地下，并以完吾侪二十五年来纯洁精诚之情谊而已，他无所求也。兄以为今日吾弟之所急，莫过于对国际则运用某国，箝制某国；对国内则缓兵东北，联合晋陕；对内部则改良组织，搜罗专材；如斯而已矣。兹数者，兄虽不自量其绵薄，却无日不竭我智虑，尽我全力以为之。今若再益以局部事务，则上述种种，欲兼顾而时间精力有所不许，不兼顾而事实历史有所不容；此中之轻重缓急，切望吾弟一衡量之。弟若疑兄在沪安居而闲逸者，深愿赴宁与弟朝夕同甘苦，较之在多数翁姑下充当媳妇，终日周旋来客，敷衍人事，既不能办事，又无裨公私，实觉彼善于此。兄年近五旬，性犹如昔，戆直之处，诸希原谅。所有上海市长一职，务望代请政府收回成命是幸。云漾申。（十六、四、廿三）

膺白怕居职位，不是鸣高，亦非虚伪。他不肯入党就是不预备在政府做事。他对国家对朋友很热情，而为自己很冷淡。他最得意的事，是对来请教他的人，说了很心平气和的话，或出了很合理的主意；对请教他的事，从各方面观察，而有个近情的答案。还像一个学生对一个考题一般，交得出很好的卷，心里满足。我曾经对我的朋友说过，我的朋友大概亦都以为我是个热情人，我说做朋友先取他。我逢人有急寻我，先怀疑其人究竟对不对，要先明经过而后有勇气答复。曾有他两个部属，位均中等以下；一次，一人在南京被拘，太太哭到吾家，诉说去探监看见丈夫坐在地上，罪名不知；又一次，一人被上海巡捕房拘留，太太哭诉丈夫被剃光了头冷水冲浴。两个太太来时实系找我，我还在盘算时，他已经站起来作行动。在南京的一人平常说话粗心，恐其在清党时受何嫌疑，他立刻电问原委。在上海的一人，他立刻出去请律师为之辩护，他请的律师是章行严；他自己到行严先生律师事务所大概生平只此一次。这二人都案情得直而出，经过法律程序而未专靠人情，他的奔走使当事者少吃苦而案早了结。至于愿意为别人而低头之事，随时皆有，不像他本性之骄傲。

中国政治上最要紧的一件事，他所最怕且最不擅长，是人事。人事弄得好，其他马虎些亦可圆转如意，否则会无端荆棘横生。每次发表一个职务，介绍书雪片飞来；不安插则得罪本人，失欢介绍者；安插则冗员浮于事，慷国家之慨。进了衙门的人亦永远圈子兜不出来，患得患失，前程老去。尤其不安插旧人，一般人视为人情最薄。政治饭如滚雪球，愈滚愈大，如绕葛藤，难得解开。每次做事，想延揽的人无机会请到，而推不开者必须安排；从政第一关要经过此。在北方时，膺白常临时吃情，事后向我发牢骚。一次，一个预约说有公事建议，在极忙时消耗他一个多钟头而结果是谋差使，他回家将一卷说帖履历向我丢，我立正对他说，“小的无职，请与贵部下讨论”，始一笑而罢。有胃病以后，他这脾气更厉害，故我亦不望他担任用人行政的事。

上海特别市市长之职毕竟明令已颁，未收回成命，而且先令膺白草拟《特别市组织法》，送京通过照行；这亦是稀有之事。不仅蒋先生对朋友的信用，还信用他所拟的“章则”能合情理，更可证几个月来膺白随时提到之“法制”“制度”等问题，蒋先生很是有意。可惜其时军事既扰攘，政府亦纷纷，没有许多人想到“法”和“制”是建国第一步，有了法和制始可纳一切“人”和“事”入轨范之中。一个市的组织法不过局部又局部而已。

膺白所拟上海特别市组织法，在当时有特点二：其一是市长制，不是委员制；其二是分权制，不是集权制。这两点初看似乎矛盾，且与当时一般情形相反；当时一般组织无有不是许多委员，而实际则一人或几人集权做主。为解说膺白所以既主张分权制而又不取委员制之理由和经过，我先节录当时上海特别市两个局长在《感忆录》里的文章，再述膺白对地方行政制度“多级总揽制”的主张。

公用局长黄伯樵先生（写文时为京沪、沪杭两路局长）《怀黄膺白先生》文曰：

民国十六年国民政府成立。（膺白）先生任上海特别市第一任市长，余承邀与筹备，旋被任为公用局局长，是为余第二次在先生属下工作。在职中有特别感想两点：（一）国民政府下特别市之成立以上海市为始，其组织法未有先例。方拟组织条例时，有主张市长集权制者，以所属各局如中央各部之各司，但守承启之责；有主张各局分权制者，以所属各局如院之各部，有各就范围议政处事之权；先生独主后说，使专家可充量设计执行各专门性之事业，无与于市长之进退。（二）上海特别市各局皆系新创，所属职员自秘书科长以下数百人，市长未尝推荐一人，一任各局长全权选拔；余之公用局如此，其他各局亦如此，局长中从先生多年者如此，与先生初识者亦如此。以上两点，深感先生处事无私，立法纯公，权责严明，相从者不致有越级掣肘之患。

农工商局长（后改称社会局长）潘公展先生《想到初次会见的膺白先生》文曰：

民国十六年的五六月里某日下午，膺白先生托友人带了口信，约我去见他，我遵约于次日午前往谒。膺白先生说：“果夫兄曾说起先生在上海工作多年，情形熟悉，而对工潮蔓延更有处理的意见，愿闻其详。”我作如下的答复：“中国民族工业的一些薄弱基础几乎全在上海，如果让劳资冲突的事实，长此推演下去，不加挽回，深恐民族工业摧毁殆尽。惟如何使劳资双方互相协助，各得其平，不得不有赖于政府担负这个责任。国民政府今方奠都南京，军事倥偬，尚无余暇及此，如果市政府成立，实不能不先代中央负起这个责任来。”膺白先生说：“非设法使劳资间相安无事，则其他一切市政建设都会受到影响，你看市政府应该怎样办？”我说：“本来普通所谓市政，大抵指些路政、警政、捐税和水电等等公用事业而言，关于劳工问题的实际行政，似乎是属于中央政府机构所职掌的。不过上海既称特别市，眼前劳资间形势又如此险恶，中央又急切间无专职处理的机关，且感有鞭长莫及之苦，则市政府不妨专设工商局处理工商行政。”膺白先生不等我说完，说道：“我们不但要使工商业安定繁盛，同时要它成功一个田园都市。一个都市的繁荣，不仅系于它范围以内工商业的发达，同时还要使它周围的农村一样生产发达，才有希望。我以为不但要有工商局，简直可以有农工商局。”我受了他的感动，自告奋勇说：“我愿意为先生草拟一个农工商局的组织大纲，同时写一篇处理劳工行政的计划。”却不料膺白先生后来，竟责成我这个没有行政经验，同时与他向无深交的人来担任农工商局的事务。

膺白不取集权而取分权，不取委员制而取市长制；他对地方行政制度主张“多级总揽制”。以省为例，他主张：（一）提高县长地位，加重县长职权，这是亲民之官，人选极为重要。（二）恢复府制，以县为地方行政单位，每省至少数十县，省政府鞭长莫及，顾不到。他亦赞成旧制的“贫富均筹，互相倚赖”制，例如浙江有金衢严之贫乏，有杭嘉湖之富庶，上级兼筹并顾，则可以有余补不足。分区的意义如此，省与府之间然，府与县之间亦然。后来的行政督察专员制相似而不同，他不尽同意。（三）省政府简化，所司仅1.考核，2.调查督察，3.研究改革方案，如是已足。以上意见，《感忆录》沈觐宜先生文，纪录膺白与国联政制专家晏纳克先生谈论中国地方行政改革问题都有之。二人所见很相同，晏纳克先生且以欧洲情形相证，以他在德国所治理之叙来西恩州相比。膺白批评当时制度的纷乱，头重脚轻，地方官无可负责，则只有传递公文，敷衍了事。他的“多级总搅制”实系“分层负责制”，头小脚重，如此以渐进于地方自治之意。

他对上海市之受命虽极勉强，而所拟章制则十分慎重，完全为上海市久远计。他见到上海将属首都屏藩，在民选市长以前，市长的进退要受中央政局影响，所以把重心放在各局。他对各局局长人选非常重视，延揽以后，惟恐爱护之不足。把人情上不可却之冗员，都安置在自己身边秘书或科以内，绝不以各局为尾闾；有以他身边人手不够精彩者，则真不知其用心之苦也。膺白自己一生，从来没有像当时上海市任何一个局长的用人自由过。他所延揽的局长如下：

财政徐鼎年，教育朱经农，土地朱炎，工务沈怡，公用黄伯樵，卫生胡鸿基，农工商潘公展，港务李协，公安沈谱琴，公益黄涵之。

除港务局李协（宜之，亦称仪祉）先生道远未到，余均与他同时就职；李先生是中国有数之水利专家，后在其故乡陕西极有治水之功。当时上海市各局长中，除农工商与公安二局长外，多数尚非党员，黄伯樵则系辛亥老同志，虽都经他慎重考虑而定，半数非所素识。其中公安局系蒋先生推荐，膺白先请淞沪警察厅长吴礼卿（忠信）先生转任，曾数度亲往征求屈就，未能答允。沈谱琴先生已决定后，蒋先生又来电保杨虎；膺白于杨、沈个人均无关系，惟上海人正有养虎成群（杨虎陈群）之谣，谈虎色变，相与莫可奈何。膺白自草的复电火气甚重，有请蒋先生作最后决定俾定去留之语；这去留是他自己的去留。君怡适见此电，力劝修改，始改成后列之陷电。其实为处理当时由党部自发之扰攘，杨比沈更相宜亦未可知。沈谱琴虽属老革命党，且为国民党员，后与教育局朱经农最为党部所攻击。膺白这时还未想到清党以后之国民党，亦是向各学校插手，而必须出于同一系统的。教育界受或明或暗之麻烦，言之伤心，在抗战时之上海倒反觉无人管，可以纯为教育而教育。上海市有两个局长是我亲戚：土地局长朱炎，上海人，留比理学博士，在此以前为上海中法学校校长，由北京教育部而来。膺白从天津到沪，又从南昌受命先到上海，秘密工作时期都住朱家，朱家即在中法学校校舍。国民革命军到沪，中国文化界的法国系统，亦即主持法国庚子赔款的一派，自然注意到中法学校，派了褚民谊为校长。膺白始以经过说出，上章《南归》中蒋先生一函所言“朱君事缓接”云云即指此。工务局长沈怡是我的弟弟，留德工学博士，归国甫及年，伯樵任汉口市工务局时邀为科长，他未成家亦未订婚，不急谋事，南京杭州两处都有人约他。他自己和我不但未向膺白求差，而且请求不要用他。我的话曰：我弟倘有用，不在乎一时，如不中用，不可累他。君怡的话曰：未有家累，不拟即离姊丈而他去，尽另求贤，不必位置。他知道膺白非常喜欢他，珍爱之无异于我。在柏林时，我们与他同住，我与膺白对问题看法有不同时，我说话甚急甚直，膺白常说：同样的话，倘以君怡的婉转态度出之，就使他受得下，反而易于接受。上海市成立时，君怡很想彼此避嫌不参加，不便离膺白，愿留左右；我甚至说，还到伯樵处帮忙则仍在近处。

伯樵甚冤枉，他说他无法不姓黄，他跟过三个人共事都姓黄，人都以为是一家。克强先生湖南人，任之（炎培）先生上海人，膺白杭州人，而他自己是太仓人。杭州市曾邀伯樵为工务局长，另一个不知是哪一局的科长亦为杭州所邀而留在上海不去；杭州是普通市。因这两件事，市长邵元冲先生来信大责备上海吸引他的人。

下面是几份上海市筹备期间的电报，都是膺白给蒋先生的。蒋先生催促膺白早日就职甚急，膺白则必欲章制定后定人事，然后定地点，定日期。

蒋总司令：微亥电悉。沪市组织，拟全体布置就绪后，赴宁面商妥贴，即作一次发表，较为稳妥。谱琴事，请暂缓四五日再定夺为幸。又麻未电谅达，尊意如何乞复。云阳四。（十六、六、七）

宥午电悉，一号实来不及，已与各局商决赶紧筹备，准七号就职。盼弟及中央党部政府代表于六号来沪为幸。翊唐如有话说，可嘱其再赴宁，如何盼复。云寝。（十六、六、廿六）

俭电陷午二时始到。公安局一事，以啸天（杨虎）与谱琴比，兄亦以啸天为宜，惟谱琴发表多日，骤令骤改，是否相宜？且谱琴已通知警厅，明晨十时会同礼卿（淞沪警察厅长吴忠信）实行交接，离此刻仅十数小时之隔。好在谱琴亦系吾弟动议，兄于二人之间，毫无轩轾，究应如何办理，还请酌夺飞电见示为幸。云陷。（十六、六、卅）

关于市政府筹备事，报告如次：（1）住屋现决定单用旧道署，竭力避免与他种机关为难，惟道署亦仅接收半部。连日接洽，尚须三四日方能搬尽，故前电请展限至七号就职，实系无可再早。（2）印章大小廿四颗，就职之日亟须启用，屡催未蒙颁发。昨日闻已铸好，急派专员赴宁请领，不料枝节横生，谓奉政府谕：“上海市印章不准用特别市”字样。现已铸好之印系按照颁布命令而刻，文曰：“上海特别市政府之印”，所辖各局之印亦然，故一律须改铸，是则又不知何日改铸完竣矣。此不过一二小节，然无屋无印即可使我不能就职。其他如财政如何划分，前在宁时曾面请财政部厘订清楚，而迄今未蒙见示。仅见政治会议中通过张处长寿镛之提案，谓“上海特别市区域未经确定以前，所有一切税收机关向归江苏省库者，应维持原状”等语。又如外交如何沟通，前曾拟市政府虚设一交涉局，即请复初兼任局长（外交部驻沪特派员郭泰祺），谓须请示梯云（伍朝枢）部长，尚无确切表示。益以小部队林立，各不相属：二十六军有两团驻闸北，一团驻吴淞；二十二师蒋光鼐所属两团驻沪南；总指挥部特务团周济民所属二营，驻南车站及高昌庙一带；总指挥部宪兵一营陈颖所属，驻龙华及十六铺一带；总司令部炮兵团四营蔡忠笏所属，驻江湾；警备司令杨虎所属宪兵二连，步兵未详，驻沪西；而浦东方面尚不在内。再加党部、工会、政治部等等，亦尚待切实之联络，与严格之权限划分。否则近日之对日经济绝交问题，房租减价纠纷问题，各种团体注册问题，工厂歇业问题，均亟待解决而又无法解决者。此种琐屑情形，本不欲一一渎弟听而劳弟神，因弟屡次电催速就，不得不将各种困难摘要奉闻，尚希谅察见教是幸。云勘。（十六、六、廿八）

上海特别市成立于民国十六年（一九二七）七月七日，膺白与各局长同于是日上午十时就职，政府除派古应芬先生监誓外，蒋先生亲到参加；其演说辞提到辛亥（一九一一）在沪与英士先生和膺白共事，称英士先生为先都督，谓膺白为屈就上海市长等语。我从未参加过膺白任何就职典礼，这日将近十时，家里有关的人都去了，差不多只我一人在家，忽然岳军伉俪来，知膺白已行，问我为何不去？硬挽同走。我们到枫林桥市政府，正见新闻记者在拍蒋先生和膺白的照。我始终躲在来宾后面，我一向怕听熟人演说，尤其是膺白。中国人同我们同辈的，大概都未有长篇公开演说训练，膺白算是说话很流利而有组织的一个，我还是不肯向台上看。那日如有人看见来宾丛中一个穿白夏布衫黑绸裙者是我。我在美国见太太或儿女陪同竞选、就职或游行，知为与世人共见本人和家属；家属是很要紧的一件事，亦即看出其人私生活和背景。在中国时，我未了解到此，只是怕沾丈夫的光。

膺白凭空手创一个地方政府，从辛亥（一九一一）帮英士先生组织沪军都督府以来，这是第二次。在攘攘中找出秩序来，向一理想和目标努力，是他长处之一。辛亥，英士先生对他言听计从，沪军都督府不可无他，可惜那是革命时期而不是建设时期，沪军都督府亦只一临时机构，而不负上海地方建设责任。这一次，他是上海市长，有这个责任了，但除开蒋先生，党政军三者他都不熟；三者各有派系不相统属，即对蒋先生亦有面从心不从的。没有法而只有党，又无所适从；膺白只凭蒋先生的交情信用，许多事要多费周折而事倍功半，且起人误会的。一点小事要烦到蒋先生，又好像一点小事要蒋先生从高压。在这种情况下谈建设不是容易的事。蒋先生亲自到上海参加膺白就职典礼，说那样客气的话，他非常重视这件事。膺白对上海市，筹备设计期间多于他在职期间。人都知上海为国民政府下基础最稳的一个地方政府，这基础连后在江湾的市中心区计划，都倡之于他；关于这些计划的文件都在市政府，我未见过。到抗战为止，继任的四位上海市长：张伯璇（定璠）、张岳军、吴铁城、俞鸿钧，都对他有过纪念的文章；前三者在《感忆录》，后者在“七七”纪念刊。其他同人之文，两次均有之，我不能再加一辞，亦不能一一摘录。他的就职词，不但提起辛亥沪军都督陈英士先生和沪军同僚，而且称道北洋军人卢（永祥）、何（丰林）之军工路和丰林桥亦足留纪念于沪民。这态度是公平的，当时风气不都如此。下面是他的就职词：