中国历史的侧面(马勇)_第三章一个王朝的隐退（1 / 2）_中国历史的侧面最新章节免费阅读无弹窗

<h2>乾隆大帝的“上国心态”</h2>

乾隆晚年，中国经济不仅是历史上的巅峰状态，而且在世界经济构成中至关重要，举足轻重。但是中国经济的基本结构还是农业经济，能够将全世界白银引入中国，一个是中国传统“老三样”：茶叶、丝绸和瓷器；二是中国人简朴的生活方式，大部分人没有温饱之外的消费。换言之，康乾盛世在某种程度上说是老百姓省吃俭用积累起来的。

传统的中国农业经济没有办法接纳西方更多的工业品，中英贸易在中国市场无法扩大的情况下问题越来越大，开放市场，自由通商，成为英国商人的普遍要求，这就是马戛尔尼使团访华的直接原因。

其实，从后世立场看，中国如果在那个时候顺势接受英国人的建议开放市场，自由通商，凭借中国强大的经济实力，应该会比较轻松地完成产业升级，消费转型，比较容易地与西方新发生的经济形态同步。

然而，这种期待都被当年的经济繁荣蒙蔽了，经济繁荣没有成为社会转型的助力，反而衍生了、强化了乾隆皇帝的“上国心态”。中国由此错过了千载难逢的转型良机。

根据英国政府指示，马戛尔尼此行肩负着如下使命：第一，向中国政府表达贸易关切，要求中国进一步提供贸易方便，扩大英国工业品市场份额。

第二，为中英贸易稳步推进，请求中国政府在靠近优质茶叶产区提供一个或两个“居留地”，由英国负责建立警察、司法制度，直接管理到中国从事贸易的英国人；假如中国政府不能满足此项要求，希望中国政府切实改革“十三行”制度，消除弊端，增加透明度。

第三，要求中国政府同意互派外交使节，驻扎彼此首都。

当然，马戛尔尼使团也为中国皇帝准备了丰厚的礼物。

经过九个月的海上旅行，1793年6月20日清晨六点，马戛尔尼使团四艘轮船浩浩荡荡抵达澳门外海停泊，随行副使斯当东勋爵迅即奉命登岸与东印度公司专员接洽。

两天后，斯当东回到船上，向马戛尔尼报告在澳门所获情报，知道中国政府得知马戛尔尼使团将来消息后，文武官员均表满意，乾隆帝以为“己身克享遐龄，以古稀天子之身，至政幕将闭之候，而犹得一远国如英吉利者，使臣万里东来，共敦睦谊，则其毕生之威名荣誉，至是而益增”。乾隆帝通令各海口留心探听，凡有英使船只经过处，给予必要方便、帮助和礼遇。

斯当东打探来的情报是不准确的。清政府确实早就知道英国政府将派员前来中国，但他们对英国政府的用意几乎作了顽强相反的猜测。这也是马戛尔尼使团失败的根本原因。

中国政府确实在几个月之前就通过洋商知道英使将来，但中国人没有弄明白英使来华使命。根据过往经验，中国人以为英使来华，就像诸番邦朝贡一样，因而乾隆帝指示沿海各口给予必要协助，“即将该贡使及贡物等项派委妥员迅速护送进京，毋得稍有迟误”。乾隆帝关怀所在还是朝贡及贡物，这注定马戛尔尼使命无法达成。

另一方面，清政府对想象中“新附”番邦心怀戒惧。乾隆帝历次指示不断提醒沿海各省督抚加强戒备，当英使贡船进口时，先期派委大员，多带员弁兵丁，列营站队，“务必旗帜鲜明，甲杖精粹，同时要不动声色，密加查察防范，以肃观瞻而昭体制”。这显然是“天朝上国”心态的自然流露，无形中为马戛尔尼使团完成任务设置了障碍。

中国的期待与马戛尔尼的使命相差太远，但是这个时候，中英双方并不真切知道对方底牌，尤其是中方根本不知道英国人此行主要任务在通商，在建交。这两件大事，对于中方，对乾隆大帝来说，闻所未闻。

马戛尔尼使团在澳门逗留了几天之后起程驰往浙江舟山，稍事休整继续北上，7月25日抵达天津大沽口外抛锚停泊。中国方面负责接待的长芦盐政徴瑞迅即派遣天津道乔人杰等前往迎接，并送去大量牛羊、米面、果蔬、茶酒，传旨颁赏。乾隆帝根据徴瑞的报告，再次指示在接待中要做到“不卑不亢，以符体制而示怀柔”。至此，清廷上下依然将英国使团视为一支专程前往北京朝贡的队伍，毫无近代意义上的国家交往想法。因此，中国方面关怀所在不是询问、了解英国人为何而来，而是见面伊始查看“表文”，以及贡品礼单。

使团提交的礼品清单有天体仪、地球仪、座钟、气象仪、毛瑟枪、连珠枪、铜炮、榴弹炮及军舰模型等。这些礼品，为英国最近百年创造，尤其是作为欧洲第一海军强国，礼品中的枪炮、军舰，以及天文地理仪器等，应该说还是很有价值的。

然而，作为“天朝上国”，乾隆帝看到清单似乎有点失望，他在随后的指示中强调，英国人的礼品清单俱不免张大其词，由此可知英国人境界不高，“自为独得之秘，以夸耀其制造至精奇”，其实不过尔尔，“天朝原亦有之”。

乾隆皇帝未见其人而先失望，马戛尔尼使团完成使命的机会越来越小。

<h2>近代中国地方自治思潮缘起</h2>

在长达两千余年的中国传统社会里，君主个人独裁的政治模式虽然并没有真正得到贯彻和执行，但以君主为权力象征和“主权体现者”这种中央集权的政治模式则至迟从西汉中叶之后一直得以实行。这种模式将地方上的各种权力尽可能地收归中央，由中央统一决策和推行，各级地方政权实际上沦为中央政府的派出机构，它和中央政府的关系只能是垂直的隶属关系。现在看来，这种模式具有许多弊病，既扼杀了地方积极性，也造成了中央政权极其沉重而又不易消解的财政乃至政治负担。但是历史主义的观察，这种权力模式在中国历史上是正面作用大于负面影响，它一方面维护了中国多族群的统一，另一方面则比较容易地造成一种稳定的、宁静的社会政治环境。

不过，到了明清之际，由于中国社会内部新的生产力因素萌生、发展，中国传统社会模式无可回避地产生许多裂痕。中国的权力模式如果依然固守旧有的高度中央集权的体制，则势必阻碍中国社会发展。于是一些敏锐的思想家如顾炎武、黄宗羲等人便很自然地考虑如何重建中国权力模式问题。

黄宗羲说：“后世骄君自恣，不以天下万民为事。其所求乎草野者，不过欲得奔走服役之人。乃使草野之应于上者，亦不出乎奔走服役，一时免于寒饿，遂感在上之知遇，不复计其礼之备与不备，跻之仆妾之间而以为当然。”（《明夷待访录?原臣》）很显然，黄宗羲不仅反对权力集中在君主个人之手，主张实行分权，而且意味着反对中央权力过分膨胀，主张建立一种新型的中央与地方之间的分权模式。只是这种模式究竟应该是一种什么样子，黄宗羲似乎尚没有更为清晰的方案。

和黄宗羲不清晰的感觉明显不同，顾炎武不仅清楚地看到旧有中央集权模式之间的弊端，而且明白提出中央与地方分权新模式。他在《日知录?乡亭之职》指出，“《周礼?地官》自州长一下，有党正、族正、族师、闾胥、比长，自县正以下，有鄙师、酂长、里宰、邻长，则三代明之制，亦不越乎此也。夫惟于一乡之中，官之备而法之详，然后天下之治，若网之在纲，有条而不紊。至于今日，一切荡然，无有存者。且守令之不足任也，而多设之监司；监司之又不足任也，而重立之牧伯。积尊累重，以居乎其上，而下无与分其职者。虽得公廉勤干之吏，犹不能以为治，而况托之非人者乎，……唐柳宗元之言，曰有里胥而后有县大夫，有县大夫而后有诸侯，有诸侯而后有方伯、连帅，有方伯、连帅而后有天子。由此论之，则天下之治，始于里胥，终于天子，其灼然矣。故自古及今，小官多者其世盛，大官多者其世衰。兴亡之涂，罔不由此！”因此，顾炎武在《郡县论》中明确提出“寓封建之意于郡县之中”，“罢监司之任，设世官之奖，省辟属之法”。要求任职县令“必用千里以内习其风土之人”，经过若干年试用后，称职者“任之终身”，并且要求“使县令得私其百里之地”，使其个人利益与当地百姓的利益密切相关，从而加强地方权力，完全由中央派出机构而变为相对独立的政权实体，以防“不虞之变”，以各地的共同发展来维系全国的统一和稳定。

顾炎武反对官员异地任职，主张官员尤其是地方官员的利益一定要与当地百姓的利益、关切相一致，必用千里之内熟悉当地风土人情的人。显而易见，顾炎武权力模式类型设计具有浓厚的复古色彩，是企图以古代理想的政治理念去纠正现实生活中的问题。这一点既有消极影响，也有其积极意义，它实际上和欧洲近代观念的萌生走着同样的道路，都是“以复古求革新”。如果中国的政治不再发生剧烈性变动，伴随着中国新的生产力因素不断壮大与成长，顾炎武的权力模式类型迟早将变为现实，中央与地方分权体制必将从旧有中央集权模式中分解出来。

然而令人遗憾的是，伴随着明清易代政权交替，中国政治变革虽然发生了重大变化，但生机勃勃的满洲贵族在清朝早中期实际上却以自身的力量阻止了明中叶之后开始的政治体制变革进程，而完成了更姓易代、重建权力系统的工作。中国的政治体制不仅在旧有模式中又继续运转了二百余年，而且在清朝早中期似乎还有所加强。只是到了晚清，一方面因为晚清政府实际上又陷入更姓易代的前夜，另一方面中国社会内部新的政治因素、经济因素、文化因素等都因中国社会逐步“殖民地化”而变得更加强大，故而中央与地方分权问题再一次被提上中国政治日程，顾炎武的政治理念终于在近代中国寻觅到了知音。

顾炎武政治理念的最早知音是近代中国资产阶级维新派。他们有感于中国危在旦夕的残酷现实，最早敏锐地感觉到中国有进行权力模式改革的必要性。早在戊戌维新变法前一年，他们中的精英分子差不多都集中在湖南，试图在开明官僚陈宝箴庇护下，以局部改革为试点，完成中国政治体制模型的重新建构。这就是历史上有名的所谓“湖南新政”。

湖南新政的中坚人物为黄遵宪。黄遵宪在这次新政中所提出的“地方自治”的理论明显地受到顾炎武的影响，只是黄遵宪毕竟生长在近代中国，毕竟有周游列国的亲身经历和更为丰富的世界观念，故而他的地方自治论思想渊源虽然可以追溯到顾炎武，但顾的政治理念并不是黄遵宪政治主张的唯一智慧资源。据黄遵宪致梁启超信中自述：“吾自随使东西，略窥各国政学之要，以为国之文野，必以民之智愚为程度。苟欲张国力，伸民权，非民族之强，则皮之不存，毛将焉附？国何以自立？苟欲保民生，厚民气，非地方自治，则秦人视越人之肥瘠，沫不相关，民何由而强？早夜以思府县会议，其先务之亟矣。既而又思今之地方官受之于大吏，大吏又受之于政府，其心思耳目，惟高爵权要者之言是听。即开府县会，即会员皆贤，昌言正论，至于舌敌唇焦，而彼辈充耳如不闻又如何？则又爽然自失，以为府县会亦空言无益。既而念警察一局，为万政万事根本。诚使官民合力，听民之筹费，许民之襄办，则地方自治之规模，隐寓于其中，而民智从此而开，民权亦从此而伸。”（《中国哲学》第八辑）

由此可见，黄遵宪地方自治思想资源更多地来源于西方近代观念，其根本目的也与顾炎武明显不同，而是以地方自治为基础，将中国改造成真正意义上的近代国家。他的具体方案是：“政体当法英美，而其着手次第，则又取租税讼狱警察之权，分之于四方百姓；取学校武备交通（自注：谓电信铁道邮递之类）之权，归之中央政府，尽废今之督抚藩臬等官，以分巡道为地方大吏。其职在行政而不许议政。上自朝廷，下至府县，咸议民选议院为出治之所（自注：初仿日本，后仿英国），而将二十一行省分划五大部，各设总督，其体制如澳洲、加拿大总督，中央政府权如英主。共统辖本国五大部，如德意志之统率日尔曼全部，如合众国统领之统辖美利坚联邦，如此则内安民生，外联与国，或亦足以自立乎？”（《梁启超年谱长编》，290页）显然，这已远不是顾炎武地方分权方案的简单摹本，而是一套全新的近代意识。

然而，随着湖南新政，尤其是全国范围维新运动的失败，黄遵宪的理想并没有变成现实，而仅仅具有思想史的意义。不过由此却开启了近代中国思想史上地方自治信念的先河。1899年，章太炎提出加强地方权力的“藩镇论”和“分镇论”，期望以地方自治为手段完成中国政治体制变革。章太炎在《藩镇论》写道：“板荡之世，非得藩镇以尊攘，则宪政不立。且今之斥拟藩镇以为跋扈者，其志果在宪政乎？抑他有所为乎？夫削藩镇以立宪政者，天下之至公也；削藩镇以遂一二肺腑贵人之专欲者，天下之至私也。私之至者，不行媚白人，使脍碟中国以至于尽不已。今藩镇虽离于至公，而犹未合于至私。”

在章太炎看来，在目前条件下，“与不得已，官制不及改，则莫若封建方镇为一，置燕、齐、晋、汴及东三省为王畿，注错无所变，其余置五道：……道各以督抚才者制之，冠各以地，无以虚辞美称，行政置吏，惟其所令；岁入贡于泉府者数十万，毋有缺乏；扶寸地失，惟斯人是问。一受其爵，非丧土缺贡，终其身无所易，死则代以其属吏，荐于故帅而锡令于朝。其布于邻国，则曰斯吾封建之国也。交会约言在是，天室弗与知。若是，则外人不得挟政府以制九域，冀少假岁月以修内政，人人亲其大吏，争为效命，而天下少安矣。”（《分镇》）章太炎认为，这虽然是等而下之的对策，但在当时中国的政治环境下未尝不可作为一种解决问题的变通方案。

地方自治的理想或许不是解决中国问题的最佳方案，但在中国被迫踏入现代化门槛时却又不得不成为一种趋势和一种选择。诚如欧渠甲在1902年所写的《新广东》中所说的那样：“且夫自立者，天地之大义，生人之本分，不可不担当不力行者也。我人之呻吟于专制政体之下，不得平等自由，登进文明之路，宜早树独立旗，击自由钟，以奋我国民之精神，以复我天赋之权力，虽满清政府未到如斯之地位，尚需早图自立，以除阻我文明之进步矣，何况其衰颓至于今日者乎？”如果说“东南互保”还带有以地方实力解决政治危机暂时性、临时性考量的话，那么，宋教仁等人在辛亥后关于中国权力模型设计，特别是中央与地方间关系重构则是近代中国地方自治思潮的逻辑发展和理性审视。宋教仁《中央行政与地方行政分划之大政见》说：“吾人谓今日之中国，中央集权制固不宜，偏重地方官制之地方分制亦不宜，谓宜折中，以对外的消极的各政务归之中央，以对内的积极的各政务归之地方。其地方政治中，则尤注重于地方自治一途，使人民直接参与施政，以重民权，如是庶合轻重适当之道也。”这实际上是对近代以来的地方自治思想作了理性概括和总结。中国如果照此发展，一方面可以有效克服旧有中央集权体制弊病，另一方面决不会出现地方势力坐大和分裂局面。

<h2>清末联邦制何以不可能</h2>

当过分的中央集权体制弊病日益明显时，人们的关注点当然是如何克服这一政治体制的弊病，重建新的权力模式。这一点在清末民初表现得尤为明显。宋教仁所提出的分权模式既是对前此思想探讨的理性总结和折中，也是对以后中国政治发展的预测和规划。宋教仁的理想一方面是想克服旧有中央集权体制弊病，调动和利用地方积极性，另一方面他实际上是依然期望在“统一中国”框架内解决问题，期望建立一个强有力而又富有理性的中央政府，以此作为社会整合和推动中国现代化进程的主导力量。据此我们不难看到，宋教仁分权模式的核心，不是要导致中国分裂、地方主义坐大，而是重建中央与地方新关系。这种新关系不同于旧的中央与地方垂直式行政统制模式，也不同于欧美盛行的地方自治权甚大的联邦制，而是中央与地方相互依赖、相互依存、相互协作的新模式。在这种新模式中，中央行政宜为统括的，“大抵对外的行政，多归之中央；对内的行政，多归之地方；消极的维持安宁之行政，多归之中央；积极的增进幸福之行政，多归之地方。至其职责分配，则尤当视其国内之情状而定之也。”（《中央行政与地方行政分划之大政见》）应该说，这种设想大抵符合中国国情，是一种未尝不可一试的选择。

然而，由于当时中国政治发展的特殊情况，宋教仁在提出这些设想之后仅仅一个星期就惨遭杀害，他的理想便被束之高阁，中央与地方分权的新模式只能另辟他途。不过，由于这一问题委实重要、迫切，即使不照宋教仁的方案加以解决，也必须采用其他方案加以回应。事实上，在宋教仁提出这些方案的当时或前后，国内思想界并未放弃对这些问题的探索和研究，提出一系列的方案和设想，其中影响最巨的当数“联邦制”。

从现有资料看，联邦制在近代中国的最早明确提出，要推近代著名的政论家、思想家梁启超。他在1901年所著的《卢梭学案》中写道：“卢氏以为瑞士联邦诚太弱小，或不免为邻邦所侵轹。虽然，使有一大邦效瑞士之例，自分为数小邦，据联邦之制以实行民主之政，则其国势之强盛，人民之自由，必有可以震古烁今而永为后世万国法者。卢氏之旨其在斯乎，其在斯乎？”而“我中国……民间自治之风最盛焉，诚能博采文明各国地方之制，省省府府，州州县县，……各为团体，因其地宜以立法律，从其民欲以施政令，则成就一卢梭心目中所想望之国家，其路为最近而其事为最易焉，果尔则吾中国之政体行将为万国师矣。”显而易见，梁启超的意思不仅中国应该走上联邦制道路以解决中央集权危机，而且中国的实际情况也最适宜联邦制，最具有实行联邦制的内在要求和外部条件。

传统研究以为梁启超这些意见代表了立宪党人的普遍看法，其实这种似是而非的判断相当值得怀疑。据梁启超1902年4月写给康有为的信中解释他之所以提出联邦制设想思想背景时说：“今日民族主义最发达之时代，非有此精神，决不能立国。弟子誓焦舌秃笔以偿之，决不能弃去者也。而所以唤起民族精神者，势不得不攻满洲。日本以讨幕为最适宜之主义，中国以讨满为最适宜之主义。弟子所见，谓无以易此矣。满廷之无望久矣，今日日望归政，望复辟，夫何可得？即得矣，满朝皆仇敌，百事腐败已久，虽召吾党归用之，而亦决不能行其志也。先生惧破坏，弟子亦未始不惧，然以为破坏终不可得免，愈迟则愈惨，毋宁早耳。且我不言，他人亦言之，岂能禁乎？不惟他人而已，同门中人猖狂言此，有过弟子十倍者，先生殆未见《文兴报》耳。徐（勤）、欧（渠甲）在《文兴》所发之议论，所记之事，虽弟子视之犹为詟栗，其《论广东宜速筹自立之法》（后来署名为“太平洋客”之《新广东》）一篇稿凡二十七续，‘满贼’、‘清贼’之言，盈篇溢纸。檀香山《新中国报》亦然。《新民报》之含蓄亦甚矣。树园，吾党中最长者，然其恶满洲之心更热，《新民报》中《扪虱谈虎》一门及《人肉楼》等篇，树园笔也，同门之人皆趋此。夫树园、君勉，岂肯背师之人哉？然皆若此，实则受先生救国救民之教，浸之已久，而迫于今日时势，实不得不然也。”也就是说，联邦政治理论的提出，在梁启超一方面是基于戊戌后对清廷的失望，另一方面表明以康有为为领袖的保皇党人在政治理念上已严重分化，激进如徐、欧者，虽不愿背弃师说，但迫于形势，不得不提出新的救国方略。由此看来，保皇党人并不存在着全体一致同意的联邦制设想。

更有甚者，对于梁启超、徐勤、欧渠甲等弟子联邦政治、革命自立的理想，康有为自始至终予以反对。他在《答南北美洲诸华商论中国之可行立宪不可行革命书》指出：“夫考之欧洲之事，则各国皆行立宪而国势安固，民权自由之乐如彼；法国独为革命，印度分省自立，而国势陵夷丧乱灭裂之害如此。”

在《与诸同学诸子梁启超等论印度亡国由于各省自立书》中，康有为还指出，“且夫欧洲十余国，皆立国千年，日相竞争，少不自振，立即败亡，故国土虽小，皆尚武事，其精神意气，日提振不敢懈，武备既已竟修，彼此互知而不敢妄发，乃于其文学工艺，日竟美而不敢劣，既各皆小国，难于吞并，故能自立。甚至小者，又有诸大之相牵相忌，立均势之法以维持之，故能久而不灭，积此千年，国界久定，国势久立，人心久坚，故能历久相持。近乃有商战学战而无兵战，凡此皆惟欧洲千年之老国能之。若中国各省真能自立，则基址浅薄，国界不定，国势未立，人心未坚，争乱而已，尚未能比印度各省藩臣之自立，而乃妄比欧洲千年之老国，岂不谬哉？况其必不能成而徒取乱乎？且人民才智未开，北地西边，闭塞尤甚，无其人才而妄立国，而欲以欧洲诸国自比，何其傎也。且荷、比、瑞、琏诸小之于欧洲，惟白种均势能之，若在亚洲黄种未定之国，而欲妄为引例，则为吕宋、波国而已，为印度、安南、缅甸而已，无论如何妄例，无论如何结援，终亦必亡而已。……而不知者，妄言广东自立，与欧洲日本相类，犹以团沙而比之坚金，以新生之婴而比之壮佼之夫也，夫谬或甚矣！”一句话，中国不能采取欧洲式的革命，不能建立欧洲式的联邦国家，依然是由于中国特殊国情所决定的。

国情是一个最不易捉摸的字眼，它的内涵可以说从来都是由谈论者个人立场所决定。我们看到，提倡中国应当采纳联邦制的是基于中国国情特殊考虑，而反对者的根本理由也莫不由此而立论。基于如此对立的分析、论证，中国政治发展当然无法遵循任何一方，而其必然结果在大多数情况下只能是折中调和，或走到另外一条道路上去了。

就中国政治实际发展来说，中央集权严重危机在晚清最高统治者那里也早有预感，尤其是在戊戌后不太长的时间里因义和拳而引发的“东南互保”，对清王朝的统治实在是沉重一击。因此如何建立集权、分权新模式，晚清当局实际也在思考和探索。1906年由清政府策划的筹备立宪运动，其中一个重要内容就是如何重建、划分中央与地方权限问题。出使各国考察政治的诸大臣在参观考察了英国情形后曾向清朝最高统治者报告说：“至其一国精神所在，虽在海军之强盛，商业之经营，而其特色实在地方自治之完密，全国之制，府分为乡，乡分为区，区有长，乡有正，府有官司，率有各地方自行举充，于风土民情，靡不周知熟记。凡地方民居，沟渠道路，劝工兴学，救灾恤贫诸事，责其兴办，委曲详尽，纤细靡遗。以地方之人，行地方之事，故条规严密，而民不嫌苛；以地方之财，供地方之用，故征敛繁多，而民不生怨。而又层累曲折以隶于政府，得稽其贤否而奖督之，计其费用而补助之，厚民生而培民俗，深合《周礼》之遗制，实为内政之本源。惟其设官分职，颇有复杂拘执之处，自非中国政体所宜，弃短用长，尚需抉择。”（《清末立宪档案史料》，11页）如果循此思路而发展，中央与地方分权新模式一定能够重新确立，中央集权危机也势必能得到有效控制与克服。

不论后来的中国政治发展实际效果如何，载泽等人提出的改革思路应该说是基本可行的，在某种程度上代表了中国政治发展大趋势、总方向，是当时中国可以一试的政治性选择。因此，清廷在1906年9月1日宣布“预备立宪”的上谕中基本上认可了载泽等人的改革思路，中国政治发展极有可能以此为契机而转到一条新的轨道上去。上谕说：“现载泽等回国陈奏，深以为国势不振，实由于上下相睽，内外隔阂。官不知所以保民，民不知所以卫国。而各国之所以富强者，实由于实行宪法，取决公论，军民一体，呼吸相通，博采众长，明定政体，以及筹备财政，经划政务，无不公之于黎庶；又在各国相师，变通尽利，政通民和，由来久矣。时处今日，唯有详细甄核，仿行宪政，大权统于朝廷，庶众公诸舆论，以立国家万年有道之基。但目前规制未备，民智未开，若操且从事，徒饰空文，何以对国民而昭大信？故廓清积弊，明定责成，必从官制入手。亟应先将官制分别议定，次第更张，并将各项法律，详慎厘订。”（《光绪朝东华录》，5564页）期望以官制改革为突破口，解决清政府所面临的内外困境。

应该承认，仿行立宪运动突破口选择大体上并不错，如果照此发展，将官制改革进行下去，将中央与地方的权限重加规范，虽然尚不能说完全解决中央集权严重危机，但这势必有助于此一问题进一步解决。然而，由于清廷毕竟不是一个真正意义上的现代政府，它出于“家天下”的利益考量，势必在根本性问题上不愿主动作出实质性让步。

<h2>重新认识联省自治</h2>

辛亥革命后，中华帝国解体，两千年来的“超稳定”政治格局被打破，没有皇帝的中国究竟应该怎样往下走，确实面临很多困惑。

所谓帝制时代，对于中国来说，就是适合农业文明的一种政治统治方式。之所以经过1911年一场大革命而被摧毁，实际上也是因为进入近代，西方资本主义逐渐进入中国，中国人的社会生活方式、思维方式也在改变，换一种统治方式，寻找一种更好的治理模式，其实在辛亥革命之前半个世纪已经悄然发生。19世纪70年代主流话语不断重申坚持“中体西用”不动摇，如果用历史主义观察，就意味着早已有人怀疑有人动摇。

民国十年左右，章太炎等一批深度介入辛亥革命的老人都有一个反省，普遍认为1911年底和1912年初的政治选择可能过于草率了。他们觉得十四省独立对中国来说是千载难逢的大好机会，中国在那个时候通过制宪会议制定一个全新的宪法，重构中央与地方的权力边际，然后重建统一，中国后来的许多问题或许就大不一样了。

人生没有涂改液，历史无法遗憾。走过的就是历史，历史学家能够做的就是检讨历史发展的偶然与必然，寻找多种可能性是怎样错过的。

辛亥革命是中国走出“历史三峡”的第一站，辛亥革命推翻了帝制，建立了一个共和国家。但是这个共和国家的基础确实不太牢靠。袁世凯的“第一共和”确实没有构建一个有力的统治秩序，新轨未立，旧辙已破。皇帝的威权不存在了，共和国总统的威权又没有建立起来。中国政治实际上陷入一种极其混乱的无序状态。

革命无法完成秩序的重建，人们便自然试图恢复到旧有轨辙，政治强人袁世凯以为凭借国内外支持，可以通过重建“汉人的帝国”恢复秩序，不料共和的理想久已深入人心，人们宁愿做徒有虚名且混乱不堪共和国的公民，也不愿再做宁静有序专制帝国的臣民，于是袁世凯的帝制只能以失败而告终。

袁世凯之后，中国的政权把持者更没有袁世凯的威权和能力，但他们的民主共和信念在袁世凯正反经验启示下愈加坚定，除了鲁莽的张勋，没有哪一个真正的政治强人还敢轻易变更国体，直至孙中山在苏联经验启发下找到了一条党治路线，用党治替换帝制，用党治构建新帝制，方才使中国重回威权统治，重构一个全新的政治架构。这是后话。

在袁世凯之后，北洋系军人拥有国家的权力，但他们没有一个人具有袁世凯的力量和手腕。他们只能像走马灯一样轮流登场，既无力弥合派系之间的利益冲突，更无力统一全国。

在南方，虽有非北洋系军人和孙中山革命力量继续活动，但孙中山的力量和策略不能统一中国至为明显，而南方军人与北洋军人如难兄难弟，除了纷争，就是抱团取暖。在这种情况下，如何恢复和重建中国政治秩序、社会秩序，推进中国现代化进程，无疑成为国人重大关切。尤其是统一帝国旧秩序既然已根本不可能恢复，那么智者阶层必然要在传统解决方案之外寻求突破口，于是乎，联省自治、邦联政治一时间成为知识界、思想界热门话题，并很快由理论探讨转化为实际的政治运作，中国问题的真解决似乎只在于此。

历史主义地说，联省自治在理论上并无大错。如果基于正常情况下的理智选择，这种方案未尝不可以作为中国现代化的一种选择方案。然而由于背景复杂，由于各方面利益冲突，作为实际运动的联省自治、邦联政治最终流产了，结果与人们的期待近乎完全相反，而且加剧了威权统治。这确实是中国的宿命，是帝制两千年“超稳定”的报应。

理论上不错的联省自治没有成功，历史虚无主义或许会说本该如此。其实，历史主义地检讨这套理论，检讨联省自治何以败，可能对未来中国中央与地方权力边际的重建不无裨益。

<h2>清政府为什么启动司法改革</h2>

1901年开始的新政，一个最重要的诉求就是司法改革。一百多年之后回望这次改革，应该承认晚清新政为中国司法体系的重建贡献巨大。这场改革大致确立了现代法律体系，彻底改变了两千年中国传统社会得以存在的法律依据，为现代民族国家重建、新生提供了法律上的支援和制度上的保障。

清王朝和历代王朝一样，其政治基础和制度凭借的就是三权合一的君主专制。也就是说，中国自古以来的法律制度、政治架构并不缺少三权分立的意识和制度设计，行政权、司法权和立法权，在中国传统政治体制中自有其地位和意义，三权之间的相互制衡、相互牵制几乎从一开始就存在。只是中国传统社会政治架构中的三权分立不是一种西方意义上的绝对化，不是一种至上的和不可动摇的，而是在皇权主导下的三权分立，行政、立法和司法三权的权力来源和法律凭借，最终都落实到皇帝一人。

三权合一的君主专制当然不利于私人资本的发展，不利于自由经济体制的建立。这一点在中国步入现代化轨道之后数十年一直有争议，也一直有许多很清醒很明智的认识，至少在19世纪80年代中国经济发展比较好的时候，许多冷静的思想家如马建忠等人就意识到中国传统法律体制和政治架构虽然有利于行政效率的提升和保障，但是在某种程度上可能是中国进一步发展的阻碍。

在19世纪90年代中期开始的维新运动中，康有为曾明确指出旧有的法律已经不能治理变化中的中国社会。过去是强调天不变道亦不变，然而现在的问题是天变了，在强大的西方社会文化影响下，中国之天已经不再是过去的天，所以中国的治道也就是法律体制必须随之变化。

在康有为等维新思想家看来，法律制度、司法体制的变动不是先前数十年小修小改的枝节改良，而是从根本上从整体上参照西方，学习西方。即便是文化保守主义者如张之洞虽然反对全盘承受西方的制度和文化，但他也在那时认为中国的法律制度有进一步改善的必要和空间，强调中国应该吸收和引进西方各国行之有效的法律制度，改善和进一步完善中国的法律和制度。只是由于大的格局没有发生变化，新的政治架构没有形成，所以新的法律制度建设也就无从着手。

《辛丑条约》签订后，中国面临巨额战争赔款的压力，西方国家其实也对中国是否有能力偿还这笔巨额款项持有某种程度的怀疑和焦虑，在《辛丑条约》谈判过程中和随后的商约修订谈判中，西方各国刻意诱导中国改善、改变自己的法律制度和政治架构，与世界接轨，与国际同步，鼓励中国尽早采纳在东西各国行之有效的自由经济制度。这样，就能够吸引外国资本在中国投资，就能够改善中国的经济构成和税收状况。

市场经济、自由经济，本来就不是一个国家的内部事务，资本的本质从来就是趋利性的，是没有国界，不分民族的。自由竞争要求司法独立，要求跨越国界，要求国际一致，否则，资本的趋利性不会接受政治、法律的强制束缚，不会像国有资本、官办企业那样进行什么不计成本、不期待赢利的政治性投资和政治性贷款。所以东西各国在与中国进行的一系列谈判中，认为中国旧有的法律制度已经严重阻碍了国际资本在中国的投资，中国如果不能尽快改善投资环境，修订相应的法律条款，重建与东西各国大体一致的法律制度，中国在经济上可能会受到很大损失。反之，列强不止一次向中国政府暗示，如果中国政府的法律制度能够作出重大调整，如果能够尽快与国际社会与各国法律相一致，那么各国可以考虑放弃在华享有的领事裁判权。

中国人奉行的所谓“中华法系”或许在过去两千年中发挥过重要作用，但是与已经传入中国的西方法律相比较，与传教士和外国商人、西方外交官熟知的西方法律体制相比较，似乎确实存在许多弊端。在中华法系中，法就是刑，民刑不分，诸法合体，实体法和程序法不是一般的分不开，而是紧密地纠葛在一起，凌迟、斩首、刺字、戮尸、缘坐等非人道的酷刑依然想当然地被大清国执行着，实践着，被西方人视为野蛮，却被中国人视为严惩。这大概就是当时中西法律之间最大的区别。

列强对中国的暗示和表态，自然深深地吸引了清政府的改革兴趣，而中华法系似乎也确实到了不能不改地步，旧有的法律体制不仅严重影响了中外交涉、中外贸易和中外之间的政治往来，而且严重束缚了中国社会发展、经济进步。张之洞、刘坤一在“江楚会奏变法三折”第三折中就提醒清政府应该高度注意现行法律与东西方各国法律不太兼容的问题，这些法律大致包括矿律、路律、商律、交涉及刑律等。

稍后，袁世凯也在1902年初建议清政府注意司法体制、法律制度方面的改革，注意向日本学习，借鉴日本1899年成功修订条约并全面重建法律体制的经验，甚至可以考虑借助于日本法律专家的帮助，修订或改造中国法律中与现实不太吻合的内容。

封疆大吏的建议、列强的暗示，逐渐吸引了清廷的注意，清政府遂于1902年5月13日责成刑部右侍郎沈家本、四品京堂候补伍廷芳将一切现行律例，按照交涉情形，参酌各国法律，悉心考订，妥为拟议，务期中外通行，有裨治理。朝廷的这个判断本身就已承认中国传统法律中有与国际规则脱轨的内容，已不能适合于国际规则。所谓参酌各国法律，其实就是要将中国现行法律根本改造，使之与国际接轨，与世界同步，通行中外。

<h2>清政府怎么管理媒体</h2>

由《南方周末》改稿事件引发的“中国之春”遐想究竟会怎样继续发酵，引来怎样的故事，还有待于观察。但从这件事情上，明显感觉到大陆媒体传统管制手段面临着非改不行的处境。

怎样管理媒体，怎样看待媒体的意义，对通过革命获得政权的执政当局来说，可能还有学习提升的空间，历史上的经验教训，还值得重新研读。

对于中国来说，以互联网为代表的新媒体只有几年时间；以报纸杂志为代表的传统媒体，其实也不过百年，与西方相比为时甚短。

最早的中文报纸都是外国人创办的，至少在甲午战争之前，真正属于中国人创办的报纸基本不存在。在那之前三十年洋务，是凭借国家资本主义的力量获得高速发展，社会空间被挤压到最低限度，自由办报对于洋务时期中国人来说根本不可想象，是一种权力奢侈。

甲午战败，中国人转身向东，学习日本，进入“维新时代”，全面释放社会。报刊杂志仿佛一夜之间遍布中国，原来不知报纸杂志为何物的中国人，很快便熟练利用报纸来了解朝政，了解社会，了解国际大势，甚至精明的商人知道利用报纸来了解各地物价、市场行情，报纸很快成为中国人生活中的寻常物品，不足为奇。

最初引领潮流的报纸，是政治类别的，最有名的是康有为主持的《强学报》。这个报纸最初借用传教士主持的《万国公报》大名，是一个典型山寨或克隆版。经教会抗议，康有为等人将这个冒牌的《万国公报》更名为《强学报》。

《强学报》热衷于议论政治，开启了维新运动言论新声，贡献极大。但由于以议论政治为主要内容，也衍生许多问题。一些守旧官僚相当恼火，只是因为报纸是个新生事物，朝廷支持，反对者只能用传统政治手段指控康有为等人结党营私，涉嫌经济犯罪或贪占，促使朝廷查禁。由此反推，清政府此时还没有出台管理报纸的律例或办法，处于一种无法治的自然状态。

《强学报》北京版在反对声中关门大吉，康有为很快又在张之洞等维新大员支持下办了一个上海版。

清政府还没有弄明白怎样管理报纸杂志，报纸杂志就在那几年获得空前发展，除了《时务报》、《国闻报》等几家具有全国影响的大报大刊，还有很多地区性的报纸杂志，大家分别用内容分割市场。不经意间，新媒体为新知识人提供了一个前所未有的活动舞台，从未有过的新职业——报人，成为那时许多年轻读书人的首选，他们普遍羡慕梁启超、严复这样的知识人，以自己的笔锋搅动天下。

维新时代的报纸杂志是中国新媒体的初期，清政府还没有来得及制定管理规则。从总体上说，政府认为报纸杂志的正面功能大于负面影响，因而对传媒业的发展乐观其成。直至1898年政治变革加速，清政府开始考虑创办纯粹为政府发声的官报，准备设立管理全国报刊的官报局，甚至准备为报刊立法树规。根据管学大臣孙家鼐建议，朝廷责成康有为参照东西各国律例和中国情形，为大清制定一部“报律”。

遗憾的是，康有为的《大清报律》还没有踪影，中国政治在那年秋天大逆转。康有为、梁启超等流亡国外，谭嗣同、杨锐等六君子被杀。

又经几年蹉跎，1901年，清政府在各国压力下开始新政。中国开始全方位学习东西方各国，报纸杂志在这个时代获得新机遇，各个政治派别都意识到了报纸杂志的重要性。

报纸杂志大发展又使立法树规成为迫切任务。郑观应当此时第三次修订《盛世危言》，不失时机加上《日报》一篇，集中讨论制定报律的原则和目标。

根据郑观应的看法，报纸杂志的大发展使报馆主笔良莠不齐，如果没有报律，没有规矩，执政当局或许会因噎废食，因小事查禁报纸，阻断朝廷耳目；外国报纸一定会借着这些事件大肆炒作，任意诽谤中国政府打压舆论，剥夺自由。中国人无从争辩，这显然是不利的。为此，郑观应建议朝廷参照英、日法律，尽快制定报律，准许人民自由开设报馆，报馆言论准则一律遵从报律。1898年中断的新闻出版立法再次被提上日程。

此时制定报律的目的，根据汪康年的说法，不是去限制报纸杂志的发展，而是为报纸杂志大发展提供法律支持，报律的根本目标是准许人民自由办报，报馆言论行为一律以报律为依归。汪康年说，报律颁布还有一个好处，那些担心朝廷随意查处而挂上洋人招牌，寻求外国人保护的假合资报纸，必将随着报律颁布而回归，忠于国家的言论必将越来越多。

新政到了1906年转化为预备立宪。所有主张立宪的人都知道集会、言论、出版是宪政基本标志和要求。没有言论、出版自由，不可能实行宪政。宪政必须保证人民享有这些权利。

根据这些原则，清政府在随后几年相继颁布几个相关联的法规。主要有1906年颁布的《大清印刷物专律》、《报章应守规则》；1907年颁布的《报馆暂行条规》；1908年的《大清报律》和1911年的《钦定报律》；这些律条大致构成了大清新闻出版法律体系。

实事求是说，这些法规在沈家本、伍廷芳等法律专家主持下，全面吸收了西方近代新闻法规的基本精神，全面移植了西方各国对报馆的管理经验，而不是从头开始，渐渐摸索。

此时制定的新闻出版法规，在政策目标上希望适度放开言论空间，落实人民基本权利，有助于宪政改革进行，有助于政治透明化。但是，正如所有社会都信奉的，自由不是无限度，更不能侵害别人权利，所以此时颁布的几部法律，都明确给报馆划出自由言论的边界：一是不能轻易、轻浮议论宫廷。这毕竟牵涉国家安全、元首尊严。这也是一般宪政国家的共同准则。二是不得立论怪异，不得妖言惑众，歪理邪说。三是不得有意攻讦，制造事端。四是不得有偿新闻，妄受贿赂。

《大清报律》的颁布为混乱的文化市场、意识形态找到了管理凭借，人民自愿自由创办报纸的权利得到了落实。新报新刊立案注册非常方便，想办报的只要按照规定向民政部提交资料，在一个规定时间就能得到同意的最终批复。如果在审核中发现问题，民政部相关部门会提前协助申请者准备。报律的功能是让想办报的人能如愿以偿，不是借着法律遏制办报。

对于违禁报纸的处罚，一般由民政部奉谕或自行通过各省督抚、警察机关进行查禁。查禁内容主要为违背事实，泄露机密，危害国家安全，蔑视王章，违背报律，或担心引起外交纠纷等。但凡出现这类问题，民政部探访局、阅报处、京师内外城巡警总厅都有负责检查的责任。

根据《大清报律》，负责检查的这几个机关并不享有处罚的权力，对于违反报律的案件，依照规定应由民政部向京师或各地审判厅提出，由审判厅独立行使审判权。如此，清政府将过去检查权、纠察权、审判权、处罚权混乱不堪的关系真正理顺，向一个成熟的宪政国家迈出了一大步。

1908年，中国宪政改革进入攻坚克难最后阶段。按照规划，这一年必须公布《钦定宪法大纲》。在公布宪法大纲前，清政府于3月公布与宪法大纲相配套的《大清报律》。这是清末政治改革至关重要的一步。但怎样看待这一步，由于后来历史发展急剧转型，加上意识形态困扰，我们今天已很难明白其前因后果了。

按照孙中山一系革命党人，以及当时报界比较激进的看法，《大清报律》就是一个非常反动的法律，因为这个法律规定了非常严格的新闻管理和审查制度，没有让人民享有充分的言论自由、出版自由。然而到了后来，当人们总结清亡教训时，一个更重要的看法是：大清王朝之所以亡，就亡在其政治改革，亡在其开放舆论，亡在其颁布这个《大清报律》，让言论自由无度泛滥，因而导致了大清王朝的灭亡。

其实，这两种说法都是不对的。任何体制下的言论自由都有一定的自由边界，《大清报律》确实规定了比较严格的报纸注册手续、文稿预审、违规处罚，尤其是规定了什么样的内容不能发表。实事求是说，这些规定在任何一个常态国家，均属于正常，有制度的检查总比有检查无制度要好许多。

根据《大清报律》，报纸不得刊载的内容见于第十条至第十五条：

第十条诉讼事件，经审判衙门禁止旁听者，报纸不得揭载。

第十一条预审事件，于未经公判以前，报纸不得揭载。

第十二条外交、海陆军事件，凡经该管衙门传谕禁止登载者，报纸不得揭载。

第十三条凡谕旨章奏，未经阁钞、官报公布者，报纸不得揭载。

第十四条下列各款，报纸不得揭载：诋毁宫廷之语，淆乱政体之语，扰害公安之语，败坏风俗之语。

第十五条发行人或编辑人，不得受人贿嘱，颠倒是非。发行人或编辑人，亦不得挟嫌诬蔑，损人名誉。

假如我们不带成见去分析，应该说这六条规定对于社会稳定非常重要。

《大清报律》最值得诟病的是文稿预审规定。其第七条规定：

每日发行之报纸，应于发行前一日晚十二点钟以前；其月报、旬报、星期报等类，均应于发行前一日午十二点钟以前，送由该管巡警官署或地方官署，随时查核，按律办理。

这种提前预审制度确实不是一个成熟的宪政国家所当有，但考虑到当时中国正处在政治转型特殊期，政治改革刚刚启动，几千年君主专制传统根深蒂固。从这个意义上说，《大清报律》这些今天看来稍感严苛的制度可能还是必要的。

其实，在实际执行中，由于有了透明公开的预审文稿制度，因而除了鼓吹暴力，鼓吹革命，鼓吹造反推翻政府的言论受到控制外，相当激烈的政治言辞，大都能发表出来。这也是今天许多人总结清亡教训时觉得清政府不应该放开言论，不应该公布《大清报律》，而应继续无规则严格控制舆论的理由。这种说法在政治上的有害性不必说了，即便从清亡具体原因看，这种说法是只知其一不知其二。假如没有言论自由，没有《大清报律》，大清王朝照样要结束，但中国那时必将大乱，决不会南北妥协，平稳过渡。中国之所以在辛亥年避免了一场法国大革命式的灾难，主要得益于《大清报律》带来的言论自由和公开。

武昌起义发生后，负责管理报纸的民政部于1911年10月12日确曾下令北京各报不要刊登来自武昌的军事消息，这个禁令的法律依据就是《大清报律》第十二条规定，但凡海陆军事件，没有经过主管衙门同意，报纸不得登载。武昌起义，本质上就是新军哗变，没有军事主管衙门发布，报纸自然无权刊登。但是，武昌发生的事情毕竟太大了，外国通讯社报道了，全世界都知道了，国内比较机灵的报纸，特别是倾向于革命的报纸也隐约报道了，尤其是在北京发行的《国风日报》以开天窗的方法发布：“本报得到武昌方面消息甚多，因警察干涉，一律削去，阅者恕之。”假如这种掩耳盗铃式的禁止继续下去，谣言必然满天飞，人心惶惶，社会动荡。

禁止刊登的命令依据是《大清报律》，各个报纸同样根据这个法律要求刊登。他们的理由是，《大清报律》相关法律解读规定很明确，所有关涉军事行动的消息在没有确切消息时不能刊登，但经同业调查，所有确切消息，似乎还是一律照登为便。所以息浮言而维持大局稳定者，就在消息公开透明。

报业的要求与理由是成立的，也是有利的，于是留在北京主持陆军部日常事务的副大臣寿勋14日接受新闻界访谈时，就明白表示新闻界可以按照《大清报律》约束，自主如实报道武昌前线的消息。

陆军部稍后进一步解释说，此次武昌动荡事起仓促，不免谣言纷起，为镇定人心起见，陆军部认为应该让各报馆如实刊登一些确实消息，以真实消息抵消谣言的传布。

民政部、陆军部相关衙门按照《大清报律》允准各报登载前线消息，这对于稳定大局意义重大，先前听闻小道消息惊慌失措的人渐渐镇定下来，因为他们从各方面都掌握了比较准确的信息，作出了正确判断。在北京，在全国，并没有因为武昌战局出现大规模持续混乱。南北妥协，清帝退位，这样超乎想象的重大事件竟然波澜不惊，仔细想来，都得益于《大清报律》。