古拉格在苏联作为一个主要以使用各种强制劳动，首先是囚犯劳动为基础的特殊经济部门，并不是一下子就形成的。组建劳动改造机构的实践始于十月革命初期。当时，布尔什维克的学说并没有规定建立同反革命作斗争的专门机构。但是，国内阶级斗争条件和政治力量的分布，导致隶属于人民委员会同反革命以及暗中破坏作斗争，最初被称为全俄特别委员会的这类机构的产生。1917年12月7日，在列宁领导下的人民委员会会议上通过决议，“在人民委员会之下，设立一个由捷尓任斯基领导的新机构——‘同反革命分子和暗中对抗分子作斗争的全俄特别委员会’，取代已被废除的、原先同苏维埃政权的抵抗力量作斗争的革命军事委员会”。<sup><small>[52]</small>
根据1917年12月7日的人民委员会决议，“组建这个新机构的任务是：‘1）制止和消除整个俄罗斯境内任何人的所有反革命和暗中破坏企图与活动；2）将所有暗中破坏者和反革命分子交给革命法庭并制定同其作斗争的措施’，提出可能采取的斗争措施包括：‘没收财产、迫迁、剥夺各种票证、公布人民的敌人名单等等’。全俄特别委员会的权力范围模糊不清，对其越权行为应承担的责任只字未提”。<sup><small>[53]</small>
人民委员会对待全俄特别委员会同国家其他机关之间关系的立场是由列宁规定的。列宁坚决不同意司法人民委员部和内务人民委员部具有干涉“捷尔任斯基委员会”事务的权力，捷尔任斯基的委员会只负责奉命向这些人民委员部通报“有着极高政治意义的逮捕事件”。<sup><small>[54]</small>
1918年3月开始组建隶属省、州和县的苏维埃地方特别委员会，它们拥有逮捕、搜查、征用和没收充公的权力。1918年上半年，国内已有40个省和365个县的特别委员会在运转。它们相应隶属于全俄特别委员会和省特别委员会，它们的活动绝对独立；由于它们是地方苏维埃的最高行政机关，所以它们只向地方苏维埃执行委员会报告工作。省、前线、军队和州特别委员会有权采取最高处罚措施。1918年12月1日，为地方特别委员会制定的秘密工作细则规定：“特别委员会作为革命危急时刻的斗争机关，担负着在必要时刻取缔或终止行政管理程序中非司法程序的罚款、流放、枪毙等非法处罚行为。”<sup><small>[55]</small>
全俄特别委员会的任务和权力的不断扩大，决定了在其机构中出现许多和同反革命势力及职务犯罪作斗争处于平级的新建处：1918年8月，为了同铁路和水路运输领域的敌对分子作斗争，成立了交通处；1918年12月，为了进行搜查、逮捕和外部跟踪，成立了军事行动处；1919年1月，成立了特别处，1919年2月21日，全俄特别委员会决议赋予它的使命是同陆军和海军中的反革命势力及间谍活动作斗争；地方的省特别委员会成立了由全俄特别委员会特别处直接领导的特别处（前线和军队处）。它们的任务是，不仅同前线，而且还同后方的反革命势力进行积极的斗争。该处的工作由俄共（布）中央委员会委员斯大林监督指导，全俄特别委员会特别处处长凯得洛夫向他作每周工作汇报。<sup><small>[56]</small>1919年4月以前，地方集中营直接由省特别委员会领导。除此之外，一部分囚犯被送到1918年4月27日俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国军事人民委员部下设的中央战俘和难民事务委员会系统的集中营关押。<sup><small>[57]</small>
1919年4月3日，由捷尔任斯基提出的“关于集中营问题”的全俄中央执行委员会决议案，被内务人民委员部常务委员会定为当日会议的基础。在对方案进行修改的过程中产生了新的名称——“强制工作营”。<sup><small>[58]</small>1919年4月11日，全俄中央执行委员会主席团批准了“关于强制工作营”的决议案。1919年4月15日，全俄中央执行委员会作出关于组建强制工作营的决议。决议规定，强制工作营（当时各种集中营的统称）的组建工作由省特别委员会负责，而其管理由俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国内务人民委员部负责。5月12日，通过了《强制工作营条例》。5月17日，全俄中央执行委员会《关于强制劳动营》的决议对4月15日的决议进行了扩展，并就以下几方面问题作了具体说明：
强制工作营的组织
（1）强制工作营的组织工作由省特别委员会负责，地方执行委员会房管处要为其提供相应的办公处所。（注：根据当地条件，强制工作营可以安排在市内、城市附近的田庄、修道院、庄园等地。）
（2）交给相应执行委员会管理处管辖的强制工作营的组织工作须经内部人民委员部强制工作处批准。
（3）所有省级城市，在特别条例规定的期限内，应组建起每个都能容纳不少于300人所需数量的强制工作营。没完成条例规定的责任由省特别委员会承担。（注：在县城设立强制工作营，须经强制工作处特别允许。）
强制工作营的管理
（1）内部人民委员部强制工作处负责俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国境内强制工作营的管理。
（2）强制工作处的职责是：①制定强制工作营组织与管理的条例、工作细则和规则；②定期提交强制工作营的工作报告；③制定和提交强制工作营的生活费用预算，确定强制工作营行政人员的编制等；④从地方执行委员会提供的候选人中选拔强制工作营主任；⑤对强制工作营的经济、财政进行全面管理；⑥负责强制工作营的发展问题；⑦解决与强制工作营的组织和管理相关的所有问题；⑧负责在县城设立强制工作营的工作；⑨负责强制工作营之间囚犯的调转；⑩负责强制工作营开设手工工厂的审批。
（3）强制工作处处长由内务人民委员部常委会委员担任。
（4）强制工作处下设3个科：①行政科，负责各个强制工作营及其全体人员、收集统计数据和其他科管辖范围外各种问题的管理；②组织指导科，负责强制工作营的组织，并对营行政机关工作进行指导和监督等；③总务科，负责强制工作营的总务、强制工作、营内维修与施工事务。
（5）地方执行委员会管理局的管理处负责对强制工作营整体活动的直接监督。（注：对强制工作营卫生设施、犯人住所及劳动条件的监督，由地方执行委员会另一个相关处负责。）
（6）指挥长是每个强制工作营的最高领导，指挥长由地方执行委员会选出，并由内务人民委员部强制工作处批准任命。指挥长是维护强制工作营秩序并严格执行中央政府下发的所有决议、指示和命令的责任人。强制工作营的所有公职人员和囚犯必须服从营指挥长的命令。
（7）在接受地方执行委员会管理局和临时特别委员会管理处领导的同时，营指挥长还必须每两个星期向强制工作处提交强制工作营工作、囚犯人数与变动，以及营中发生的所有特殊事件的简明报告。
（8）营指挥长有权根据特别条例规定对囚犯进行处罚。指挥长有权任用和开除营公职人员。
（9）营总务主任和强制工作主任是指挥长的直接助手。
（10）总务主任的职责是，负责营的食品、采暖、照明、囚犯和公职人员的服装供应，监督营房维修以及强制工作营的所有总务工作。
（11）强制工作主任的职责包括：①组织囚犯在营内外工作；②经强制工作处允许，为小工厂安装设备；③为囚犯提供必要的工作设备、工具、原材料等；④监督囚犯及时认真地完成工作；⑤寻找和承接使用囚犯工作的订单（注：只能接受苏维埃机关的订单）；⑥根据苏维埃机关的要求，派囚犯到强制工作营之外去工作；⑦核算每一名囚犯的工作时间、工资和发放工资。
（12）营的文件处理由文书、出纳员、抄写员（每100名囚犯需要一名抄写员），以及打字员（每300名囚犯需要一名打字员）等办事员负责处理。
警卫队
（1）营秩序的警卫任务由卫队长、副卫队长、两个班和一个卫队直接负责。
（2）警卫队队员的数量取决于囚犯人数，营中囚犯不超过300人时，每15名囚犯需要两名警卫；囚犯超过300人时，每10名囚犯需要一名警卫。
（3）警卫队一半被安排在营内承担警卫任务，另一半负责囚犯在营外期间的警戒和押送。（注：在必要情况下可以从卫队增加押解人员数量或进行相反操作。）
（4）卫队长的职责：①监督卫队全体人员正确履行警卫任务；②监督囚犯遵守秩序；③防止囚犯违犯纪律；④监督进入营中的一切外来人员；⑤指派警卫人员监督会面的在场人员；⑥接收待交物品，统计交给总务主任的接收物品清单；⑦搜查重新收留和收工回来的囚犯。
卫生和医疗监督
（1）地方执行委员会卫生处负责对营卫生状况进行全面监督。
（2）地方执行委员会卫生处指派的医生和医士负责对囚犯提供直接医疗观察和救助。
（3）医生的职责是：每星期至少到营中去两次，给病人进行检查和治疗，调查囚犯的健康状况，监督营房的卫生状况，特别是厨房、住所、公共厕所等地的卫生状况。（注：在囚犯突发疾病的情况下，可以随时叫医生。）
（4）医士要常住在营中，负责急诊室和药房工作，给囚犯提供医疗服务，为重新患病的囚犯做检查和监控制作食物的质量。
（5）营中设立一个急诊室，每300名囚犯安排15张床和一个急救药包。
关于囚犯
（1）强制工作营总则第二条所列人员应关押到强制工作营（法令汇编1919年第12号第124条），以下两类人员除外：①根据全俄特别委员会规定，在整个国内战争期间被关押在特别改造营的人员；②患有慢性疾病和因身体残疾而完全丧失劳动能力的人员。（注：由地方营管理局根据医生诊断确定是否丧失劳动能力。）
（2）女性及未成年人应分别关押在各类特别营中。
（3）应该关押到强制工作营的囚犯，进营时要携带法院判决书或决议，其中应注明：囚犯的姓、名、父称，作出押解囚犯决定的机关名称，犯有什么罪刑，判刑时间和刑期。
（4）囚犯进入强制工作营之后，立即将其个人信息一式三份填到特殊卡片上，其中一份放在按字母顺序排列的名册上，另一份存放在囚犯的卷宗里，第三份送到强制工作处。
（5）营办公室有每名囚犯的个人账户簿和用来存囚犯工资的存折，用于登记囚犯的工资收入和支付划拨到囚犯人头上的营生活费开支，以及囚犯自己的花销（因为营管理制度允许这么做）。（注：根据本细则第35条规定，营生活费开支由囚犯全员分摊。）
（6）囚犯受到的任何处罚都要记入其个人档案。
（7）所有囚犯到达营后必须立即分派工作，并在其整个服刑期间从事体力劳动。囚犯从事工作种类由营管理部门分配。（注：个别囚犯在获得地方管理局管理处批准的情况下，可以脑力劳动代替体力劳动。）
（8）为囚犯规定了8小时工作日制度。可安排加班和夜班工作，但须遵守劳动法（1918年法令汇编第87～88号，第905条）。
（9）囚犯的食物口粮应符合为从事体力劳动人员规定的标准。
（10）每名囚犯的劳动报酬，根据相应地区工会制定的工资额标准发放。囚犯的工资收入要扣除其生活消费开支（食品，衣服）、住宿费用、营行政、警戒费用开支。但是总扣款数额不能超过工资的3/4。