郡下设县，县的最高长官是县令，不满万户的小县则为县长。县令和县长下设县丞、县尉，分权共治。

县下设乡，负责摊派徭役、征收田赋、管理治安等工作。乡吏有“三老”，负责教化；有“啬夫”，负责讼事和收税；有“游徼”，负责治安。

乡下设里，相当于现在的村，村长本来称为里正，为了避秦始皇的名讳，又称为里典。

基层还有一种特殊的机构——亭。亭与乡、里没有隶属关系，属于县尉的派出机构，相当于现在的派出所，主要职责是“捕盗”，同时也负责接待来往官员和传递政府邮件，兼有驿站和邮政所的功能。

郡县是地方机构。中央机构的设置，也体现了分权而治、只对皇帝一人负责的原则。

皇帝之下，百官之首，就是丞相。战国时期，秦国的丞相不仅是国内的最高行政长官，也可率军出征，樗里疾、甘茂便是先例。秦朝建立后，秦始皇首先是剥夺了丞相的兵权，使其成为单纯的文职官员，同时又设立御史、太尉来牵制相权。

所谓御史，就是“管官的官”，负责监察百官，享受副丞相待遇，相当于今天的中纪委书记。这是秦朝的独创，此后两千多年间，历朝历代都沿袭秦朝的御史制度，可见其对于维护皇帝的统治，是起着很重要的作用的。

太尉则是最高武官，相当于今天的国防部长，享受丞相待遇。有意思的是，秦始皇设立了太尉之职，却一直没有任命谁来当太尉，只任命了太尉职下的卫尉、中尉、廷尉等官员。也许秦始皇觉得，累就累点，还是将军权直接控制在自己手里比较可靠。

丞相、御史、太尉合称“三公”，此后历朝历代，大体上都按照这个模式来设置自己的中央机构。所谓“位列三公”，就是说某人已经做到官员的最高级别，这在皇权社会是相当了不得的。

帝国如此庞大，即便设置了郡县等机构，仍然存在一个山高皇帝远的问题。为了让皇权能够渗透到每一寸土地，秦始皇下令修筑贯穿全国的驰道。

顾名思义，驰道就是可以让马车飞驰的道路，也就是秦朝当时的高速公路。

公元前220年开始修建的驰道，主干线有两条，均以咸阳为起点。一条向东，直通原来的齐、燕地区；一条向南，直通原来的楚地和吴越等区。到了公元前212年，为了加强对匈奴的防御，秦始皇又下令修筑由咸阳向北的“直道”，直达北方的九原郡，总长一千八百余里。

据汉人记载，秦朝的驰道，“广五十步，三丈而树，厚筑其外，隐以金椎，树以青松”，是相当壮观而且实用的，绝非后世的豆腐渣工程可比。

通过这些四通八达的驰道，皇帝的命令可以很快传达到全国各郡县。而且一旦有战乱，中央的精锐部队可以迅速奔赴四方。这对于加强中央集权来说，无疑有着重要的意义。

秦始皇治国策略之三：统一思想

秦始皇知道，统一天下，不仅仅是在各地建立郡县，委派官吏，推行法治，更重要的是改变天下人的属性，让原来六国的臣民完完全全地变成秦朝的臣民。

为此，他决心从经济、文化、思想各方面入手，对天下进行一次彻底的改造。

首先是统一文字。中国地大物博，人口众多，春秋战国时期，各国文字虽然有相通之处，然而书写起来各不相同。同一个字，往往有多种不同的写法。比如“马”字，在楚国至少有两种写法，在燕国也有两种写法，在三晋又有两种写法，交流起来，殊为不便。

天下统一之前，秦国使用的文字称为小篆。小篆由大篆演变而来，线条简单，字体均匀，异体字较少，在当时是比较好识别的一种文字。公元前221年，秦始皇下令废除六国文字，规定以小篆为统一书体。为了推行小篆，还命李斯、赵高等人编写了文字范本，以供各地学习。

中央政府推广篆书的同时，下层官吏又发明了一种隶书。隶书也是以小篆为基础，笔画直线方折，结构平整，比小篆更加简便易写，很快在政府基层流行，后来又被中央政府接受，成为政府文书通用字体。

隶书的发明人程邈，据说是一名狱吏，也就是监狱管理人员。秦朝法律严酷，监狱人满为患，狱吏的工作任务十分繁重。程邈在监狱掌握文书，每天都要书写大量文字，用小篆书写，速度极其缓慢，因此变革字体。秦朝小吏又称隶人，程邈发明的字体自然也就号称隶书了。

其次是统一货币。秦朝建立之前，各国的货币自成一体，形状、大小、重量各不相同，计算单位也不一致，给经济交流造成了极大不便。秦始皇下令统一全国货币，规定秦国原来使用的“半两钱”为通用货币。据后人估算，秦朝一枚半两钱可购粟米约1.23斤，或麻布0.6尺，而一口猪的价格约为250钱，普通劳动力一天的报酬则为8钱。

再次是统一度量衡。度即长度，量即体积，衡即重量。战国时期诸侯割据，各国度量衡也不尽相同。秦朝以商鞅颁布的标准为基础，由政府制作标准器，刻上铭文，发至全国。

此外，秦始皇还下令收缴天下的兵器，汇聚到咸阳，熔铸成钟鐻（jù）等乐器和十二个大铜人，放置在宫内，以示天下一统，刀兵弃之不用。又将天下富户十二万户迁至咸阳，将他们置于中央政府的直接控制之下，以免他们利用手中的财力收买人心，阴谋反秦。

统一文字、货币和度量衡，无疑是历史的进步；收天下之兵和迁天下富户于咸阳，也有其合理性。但是，接下来秦始皇要做的事情，就让人不敢恭维了。

公元前213年，秦始皇在咸阳举行宴会，文武百官和博士七十多人参加。

所谓博士，就是皇帝的文史顾问，职责是“掌通古今”，为皇帝提供参考。

这次宴会上，仆射（官名）周青给秦始皇拍了一个大大的马屁：“当年秦国地方不过千里，仰仗着陛下的圣明，平定海内，驱逐蛮夷，日月所照的地方，无不臣服。又将诸侯国都变为郡县，人人安居乐业，不再受战争之苦。大秦江山传于万世，自上古以来，还没有人能够比得上您的威德！”

秦始皇听了很高兴。千穿万穿，马屁不穿，一个人建立了盖世功勋，如果没有人每天在耳边唱几句赞歌，心里会很不舒服的。然而马上就有一位博士——齐人淳于越站出来，对周青的话进行反驳。

淳于越说：“商朝、周朝统治天下千年，主要是因为他们分封子弟功臣，作为王室的屏障。如今陛下拥有海内的广阔土地，而兄弟子侄都不过是匹夫，没有自己的土地和武装。万一日后出现个像齐国的田常、晋国的六卿那样的人物，而皇帝无所依靠，请问谁来相救呢？周青不顾历史常识，当面奉承以取悦于您，不是忠臣！”

矛盾的焦点，又回到了是实行皇权专制还是封建制的问题上来了。秦始皇没有当场发作，将问题交给群臣讨论。李斯此时已经是丞相，维护皇权责无旁贷，上书道：“三皇五帝治理天下，各有各的套路，但是都治理得很好。时代发生了变化，制度就必须相应改变，这样的道理，下臣认为无须多说也能让大伙明白。现在陛下建立了万世之业，本来就不是那些愚蠢的儒生所能明白的。淳于越动不动就说商朝之事，难道他不知道那是千年之前的事，根本没有可比性吗？”

写到这里，李斯话锋一转：“原来诸侯相争，厚待游说之士。如今天下已定，法令统一，百姓们应该努力务农做工，士人们则应该学好国家法令。可是现在这些书呆子呢，不肯面对现实，一味妖言惑众。我斗胆进言，古代之所以天下大乱，就是因为思想混乱，不能统一。而现在的儒生又借古讽今，混淆视听，否认您的功绩，夸耀自己的主张，故意和朝廷唱反调，以此抬高自己的身价。对于这种行为，如果不及时加以制止，皇帝的威信就要扫地，思想的派系就要形成，我看还是严加禁止的好。”

接着李斯提出了一个遗臭万年的建议：“下臣请求，但凡不是秦国的史书，统统烧掉。如果不是官方的学者，私人藏有诸子百家著作，统统送到官府集中烧毁。有两个人以上聚集在一起谈论《诗》《书》的，斩首示众。敢借古讽今的，灭族。命令下达之后三十日还敢私藏书籍不送去烧毁的，发配去修长城。可以留下不烧的书，只有医药、算命、种树这三类。如果有人要学习法令，可以向官吏请教。”

秦始皇阅毕，批了一个字：“可。”

中国号称五千年的文明，本来可以更加熠熠生辉。但是由于李斯的这个建议，秦朝以前的历史差点变成一片空白。我私下以为，历史是一个民族共同拥有的温婉回忆，割裂历史无异于抹杀一个民族的童年，使其在时间的河流中找不到自己的根蒂。如果不是有人冒死将一些著作私藏起来，中国的历史很有可能就只能从秦朝算起了。而我们现在研究秦朝以前的历史，往往感觉史料稀少，不是因为古人懒惰，而是拜李斯这位精明的官吏，以及他背后那位“略输文采”的主子所赐。

秦始皇的最大败笔：滥用民力，穷兵黩武

通过中央集权，秦始皇确实做了很多前人所不能做到的事，修筑长城就是其中一件。

战国时期，各国为了防御匈奴的入侵，都在各自的边境上修筑了长城，其中规模比较大的有赵长城、燕长城和秦长城。秦朝建立后，秦始皇派蒙恬率三十万大军北击匈奴，夺取了被匈奴占领的河套地区，又越过黄河，迫使匈奴向北退却七百余里。为了防备匈奴卷土重来，秦始皇命蒙恬在原来各国长城的基础上，修筑了一条西起临洮、东至辽东、延绵万余里的长城。

在当时的生产力条件下，修筑长城是一件极其浩大的工程，要在短短的几年内完成，唯一的办法就是动员大量的劳动力。而这些劳动力的主要来源，就是囚犯。秦朝实施如此严酷的法律，将那么多平民百姓变成囚犯，就是为了获得大量免费劳动力，实际上是一种国家绑架。

雄伟的长城下面，是无数囚犯的血泪和汗水。孟姜女哭长城的故事或许不过是虚构，可是当年为了修筑长城，有多少普通的家庭妻离子散，多少无辜的汉子葬身边疆，恐怕是没人算得清了。

儒家的政治哲学，主张“使民以时”，量力而行，就是要统治者爱惜民力，不要过度役使百姓。但是在秦始皇的字典中，是找不到爱惜二字的。修筑长城便也罢了，好歹是为了防御外族入侵，修筑阿房宫和骊山陵墓，则完全是挥霍无度，浪费民力。

据《史记》记载，公元前212年，秦始皇认为咸阳宫中人员增加，而先王留下来的宫室又小，已经不敷使用。又听说当年周文王建都于丰，周武王建都于镐，看来丰、镐一带确实是风水宝地，于是着手在渭水南岸的阿房修建宫殿。当时的想法，要等宫殿修好之后再命名，于是暂时叫作阿房宫。但是这座宫殿的规模实在太大了，以秦始皇的魄力，动员了数十万刑徒来修筑，也没能在他去世前完成，后人便干脆把阿房宫当作正式的名称了。

阿房宫究竟有多大？仅从前殿的设计就可窥见一斑。前殿是阿房宫最先开建的建筑，史书记载为“东西五百步，南北五十丈，上可以坐万人”。据后人在其遗迹上测量，占地约为0.55平方公里，相当于三分之二个北京故宫。环殿建有阁道，从殿下直通终南山，并在终南山修建了宫门。又从阿房宫修建通道北渡渭水，一直与咸阳相连。

除了阿房宫，秦始皇还在关中地区设立行宫三百多所，关东地区设立行宫四百多处，以备其出巡所需。

为了检阅各地的专制主义建设成就，同时也是为了在天下人面前炫耀武力，秦始皇开始频繁地出巡。

公元前220年，统一中国的次年，秦始皇出巡陇西、北地二郡，检阅边防部队，威慑北方的匈奴。

公元前219年，秦始皇第二次出巡，车驾出函谷关，经雒邑至荥阳，沿河直下，抵达泰山。此行的目的不言而喻，就是要履行天子的职责，封禅泰山。

自古以来，泰山都是祭祀上帝的场所，只有天子才有资格前往泰山祭祀。在泰山上祭祀，称为“封”；在泰山下祭祀，称为“禅”，合称封禅。

秦始皇登上泰山，立石刻写铭文，筑坛祭天，举行了盛大的仪式。下山后，沿着海滨东行，经山东龙口、烟台等地，抵达琅琊，在那里逗留了三个月之久，然后回头向西南行进。经过彭城的时候，因为传说九鼎沉于泗水，秦始皇斋戒沐浴，令千人下泗水打捞九鼎，结果一无所获。又继续南下渡过淮河，至南郡和衡山郡。在洞庭湖，秦始皇的船队遇到大风，以为是湘君（传说是尧的两个女儿，嫁给舜为妻，死后葬于此）作怪，便派人将湘山的树统统砍光，然后才心满意足地北上武关，返回咸阳。

公元前218年，秦始皇再度东巡。途经博浪沙（今河南省中牟）的时候，路边的芦苇丛中突然飞来一只铁锤，将他的副车打得粉碎。卫士们立刻展开追捕，但是刺客凭借着对地形的熟悉，已经逃得无影无踪。

这次袭击的主谋名叫张良，祖上长期为韩国王室服务，其祖父、父亲都曾担任韩国的相国。公元前230年秦国灭韩的时候，张良还只是一个少年，他怀着对秦国的仇恨，“弟死不葬”，倾尽家财网罗刺客，企图行刺秦王。后来得到一名大力士，张良特地为他打造了一只重达一百二十斤的铁锤，埋伏于博浪沙中。当秦始皇的车队经过时，大力士便将铁锤向车驾扔去，不料误中副车，秦始皇得以幸免。

经历这次袭击后，秦始皇仍然继续东行，再次来到琅琊，然后折返咸阳。

公元前215年，秦始皇第四次出巡，方向还是东方。这一次出巡，除了震慑天下，还有一个重要的目的，就是派人寻找长生不死之药。

中国古代的传说，海中有三座仙山，分别叫蓬莱、方丈和瀛洲，是仙人的居所。早在第二次出巡的时候，秦始皇就曾委托山东的方士徐福率童男童女数千人，乘坐大船入海寻找仙山，结果无功而返。秦始皇并不气馁，这一次又派方士卢生等人入海寻找仙人。结果可想而知，卢生也空着手回来了，但是带回一本神秘的书籍，其中有一句话：“亡秦者胡也。”

秦始皇认为胡是指匈奴，于是派蒙恬抓紧进攻匈奴，并且发配大量囚徒前往边疆，加快了修筑长城的步伐。

秦始皇每次出巡，都有数万名全副武装的士兵随行，黑色的“秦”字大旗遮天蔽日，鲜明的兵器衣甲在阳光下闪闪发光，向天下人昭示皇帝的威严和权力。他坐在并不舒适的马车上——虽然马车经过能工巧匠的改装，通过窗户可以调节空气，但仍然颠簸得很厉害，与后人使用的专列完全不可同日而语——走遍了黄河流域和大江南北。

“这就是皇帝啊！”各个地方的人们操着不同的方言，互相惊叹着，情不自禁地将头低下去，继而屈膝跪下来。即便是那些恨他入骨的人，面对这华贵无比的车队，看到他那张不怒自威的脸，也难免从心里感到一丝震撼。

但是也有人对他持有完全不同的态度。当他出巡到江南的时候，项羽站在围观的人群中，竟然大声地喊了一句：“这个人，可以取而代之！”

此举让一旁的叔父项梁大惊失色，连忙用手捂住项羽的嘴，将他拖出了人群。

当秦始皇出巡回来，经过咸阳的大街的时候，时任沛县泗水亭亭长的刘邦正好以小吏的身份在参与修建阿房宫。他看着皇帝的车队庄严肃穆地在宽敞的大街上徐徐行进，不禁长长地吸了一口气，喃喃地说了一句：“男人就应该是这个样子嘛！”

刘邦对皇帝没有任何仇恨，只有羡慕，而且潜意识里的想法和项羽一致：“这个位置，皇帝坐得，我为何坐不得？”

这恐怕是秦始皇始料不及的。

秦始皇东巡求仙记

但凡成功的统治者，做到秦始皇这个份上，都会不约而同地想一件事——如何长生不死，永享荣华。

自公元前219年遣徐福入海求仙开始，秦始皇就和形形色色的方士打上了交道，期望他们能够带来长生不死之药，结果却是一次又一次的失望。

久而久之，秦始皇自然产生了怀疑，不是对世上是否有仙药产生怀疑，而是对方士的能力产生了怀疑。

当他有一天终于略带不快地向方士卢生抱怨了一两句的时候，卢生马上意识到了危险来临，于是辩解道：“我们之所以一直找不到仙人与长生不死之药，主要是受到了某种干扰。”

据卢生解释，仙人入水不湿，入火不烧，可以腾云驾雾，与天地共存，但是喜欢清静的地方，不喜欢被人打扰。而秦始皇治理天下很繁忙，不能清心寡欲，所以总是求仙而不得。“希望陛下以后居住在什么地方，不要让别人知道，然后才有可能得到不死之药。”

如此低劣的谎言，秦始皇竟然也相信了，从此不再自称为“朕”，而是自称“真人”。又修建甬道，将咸阳附近的二百七十多座宫殿连接起来，每晚都住在不同的地方，只有赵高等少数几名亲信知道。凡泄露皇帝行踪者，一律处死。

有一次，秦始皇在梁山宫中，远远地看见丞相李斯的车队十分庞大，脸上露出不快的神色，随口说了一句：“丞相很威风啊！”宫中有人将这话告诉了李斯。李斯很害怕，从此减少了侍从。秦始皇知道后，龙颜大怒：“一定是宫中有人将我的话泄露了出去！”拷问身边的人，没有人承认，于是下令将当时在场的人全部杀掉。从此以后，再也没有人知道秦始皇的行踪了。

再说方士卢生，凭借着一句谎言唬住了秦始皇，但也知道不能长久，便跟同伙侯生商量说：“皇帝为人刚愎自用，觉得谁也比不过他，从来不相信任何人。他身边倒是设有博士七十人，只不过实际上都是摆设。连丞相这样的大臣，也不过是听令行事，没有任何自主权。国家的事情不分大小，都是他一个人说了算。每天等待皇帝批阅的奏章，多得要用秤来称，每晚不完成一定的份额，他就不睡觉。一个人贪恋权势到这种地步，怎么可能找到不死之药呢？”

两个人越想越害怕，带着自己的徒弟，偷偷逃跑了。

这件事情，本来应该足以使秦始皇醒悟。但是没想到，秦始皇发了一通火，将脾气全部撒到了书生身上，说：“我已经将那些无用的书全部烧掉，之所以还招纳一些方术之士，是因为他们自称能够使国家太平。我对卢生也算是够看重了，他们居然敢诽谤我，到处说我的坏话。我听说，咸阳城中有不少书生也在妖言惑众，真是罪该万死！”于是命御史将书生统统逮捕起来进行审讯，最后圈定了四百六十人，全部活埋于咸阳，并昭告天下，以儆效尤。

秦始皇的长子扶苏，是个忠厚的年轻人，对秦始皇这种做法感到难以接受，劝谏说：“现在天下初定，远方的百姓还没有心服。这些书生读的都是圣贤之书，在民间很有影响力，如今您一律用重刑来整治他们，我担心天下会因此不安，请您明鉴。”

秦始皇哪里听得进扶苏的意见，一怒之下，将扶苏派往上郡，去蒙恬军中担任监军。

做完这些事，他又命方士徐福继续抓紧到海上寻找仙药。徐福没办法，只好硬着头皮，又带着五百童男和五百童女出海。

徐福这一去，没有再回来，很有可能迷失了航向，消失在了茫茫大海中。但也有一种说法，认为徐福一路东行，漂到了日本诸岛，在那里定居下来，成为了日本人的始祖。

这多少有点意淫的成分吧。